In de discussies over inclusiviteit in verkeer en vervoer hoor je het steeds vaker: basisbereikbaarheid. Interessant begrip, maar wat ís het? Een strakke definitie is er nog niet. ‘Wat kan helpen is om eerst vast te stellen welke bereikbaarheidsdoelen we willen nastreven’, meent Bregtje van Uffelen van Goudappel. In haar bijdrage beschrijft ze vijf vragen die daarbij kunnen helpen.
“Iedereen in Nederland heeft recht op goede bereikbaarheid.” Dit schreven minister Mark Harbers en staatssecretaris Vivianne Heijnen van Infrastructuur en Waterstaat op 17 maart 2023 in een brief aan de Tweede Kamer. De brief betrof de Hoofdlijnennotitie Mobiliteitsvisie 2050 – en dat recht op bereikbaarheid had in die visie een prominente rol gekregen.
De uitspraak is interessant, maar roept ook vragen op. Want wat is die ‘goede bereikbaarheid’ waar we recht op hebben? Het Planbureau voor de Leefbaarheid repte eerder over een soort basisbereikbaarheid, een ‘(minimale) bereikbaarheid’. Maar wat is minimaal?
Met die vraag zullen overheden de komende tijd nog wel even stoeien. Wat in dit proces een goede eerste aanzet zou zijn, is vaststellen welke bereikbaarheidsdoelen we willen nastreven. Die bepalen immers mede wat ‘basis’ genoeg is. De notitie Op weg naar bereikbaarheidsdoelen in mobiliteitsbeleid (2023) van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid biedt hier een conceptueel kader voor. Wij hebben dat kader praktisch vertaald naar vijf vragen. Overheden kunnen die gebruiken als gespreksleidraad bij het vaststellen van bereikbaarheidsdoelen en -normen.
1. Aan welk doel moet bereikbaarheid bijdragen?
Bereikbaarheid is een doel op zich, maar dit doel dient ook weer achterliggende doelen. Het is dan ook belangrijk te bepalen welke achterliggende doelen precies. Moet bereikbaarheid de economische positie van Nederland verbeteren, door goederen en mensen snel van A naar B te verplaatsen? De uitstoot verlagen en daarmee onze leefkwaliteit verbeteren? Of is inclusiviteit het doel: iedereen moet mee kunnen doen in onze maatschappij? Welke achterliggende doelen we het zwaarst laten wegen, hangt samen met wat we als een rechtvaardige verdeling van ruimte en middelen zien. Meestal is een van de volgende drie rechtvaardigheidsprincipes leidend:
Utilitarisme: Vergroten van het algemeen nut voor de gehele populatie.
Egalitarisme: Verminderen van kansenongelijkheid.
Sufficiëntarisme: Iedereen kan meedoen in de maatschappij tot minstens een basisniveau.
Deze principes bepalen mede hoe bereikbaarheidsdoelen vorm krijgen en gemeten worden.
2. Hoe definieer je bereikbaarheid?
Bereikbaarheid is de interactie tussen vier componenten: mobiliteit, bestemmingen, tijd en individuele factoren. Het is belangrijk die alle vier in voldoende mate mee te nemen. Met mobiliteit bijvoorbeeld werken we veel met indicatoren als ‘gemiddelde reistijd’. Als we daar te veel nadruk op leggen, kunnen we grotere afstanden tot een bestemming als acceptabel zien, omdat de gemiddelde reistijd tot die bestemming redelijk tot goed blijft. Maar daarmee zouden groepen buiten de boot kunnen vallen – mensen voor wie die grotere afstand niet te overbruggen is. Om de nuances achter de gemiddelden te zien, zullen we dus óók individuele factoren mee moeten nemen, zoals persoonlijke omstandigheden en behoeften. En die kunnen behoorlijk uiteenlopen.
3. Hoe kom je tot een bereikbaarheidsdoel?
Bereikbaarheidsdoelen en -normen kunnen verschillende vormen hebben: ze kunnen relatief of absoluut zijn en meetbaar of abstract. Zie tabel 1. Voor welke vorm zouden we moeten kiezen?
In de afweging tussen abstract of meetbaar speelt een aantal aspecten. Een meetbaar (= getalsmatig) doel kan arbitrair voelen. Mensen herkennen zich ook niet altijd in het gekozen getal, vanwege de subjectiviteit van de ervaren bereikbaarheid. Verder moet je zo’n doel echt kunnen meten. Daarvoor is veel data nodig. Ook worden berekeningen al snel complex en moeilijk interpreteerbaar. Tegelijkertijd geldt dat meetbare doelen de argumentatie van overheidsinvesteringen goed ondersteunen. Als je bijvoorbeeld stelt dat de reistijd met het openbaar vervoer maximaal 1,5 keer langer mag zijn dan met de auto, dan weet je dat de prioriteit, en dus de financiële middelen, naar plekken moet waar het ov niet voldoet aan deze regel.
Abstracte doelen zijn meer richtinggevend en bieden ruimte voor (lokale) interpretatie. Het is echter wel lastiger om de voortgang te managen. Ook is minder duidelijk wanneer een doel bereikt is. De meeste van onze nationale bereikbaarheidsdoelen zijn overigens abstract.
Verder is er de afweging tussen relatief en absoluut. Bij een relatief doel staat het verbeteren van de huidige situatie centraal, terwijl een absoluut doel een bepaald niveau nastreeft. Dat laatste is wat je nodig hebt, als je een basisbereikbaarheid (= een zeker niveau aan bereikbaarheid) wil nastreven om iedereen in de maatschappij mee te laten doen.
4. Hoe werkt een bereikbaarheidsdoel door in beleid?
Zodra een bereikbaarheidsdoel (norm) is gesteld voor een bepaalde bestemming, dient deze getoetst te worden aan de doelen van de bestemming zelf. Bereikbaarheid mag immers niet de kwaliteit van de bestemming overtroeven.
Een voorbeeld: als gesteld wordt dat binnen 45 minuten x aantal arbeidsplaatsen bereikbaar moeten zijn, dan kan je daar met een groot distributiecentrum al snel aan voldoen. Maar zo’n distributiecentrum voldoet misschien niet aan de kwaliteit van arbeidsplaatsen en de aantrekkelijkheid die lokaal gewenst is. Dan moet je dus een afweging maken tussen kwaliteitseisen enerzijds en bereikbaarheidsdoelen anderzijds. Relevant is dan hoe bindend het bereikbaarheidsdoel gesteld is: is het een (harde) norm of een streefwaarde? In dat laatste geval is er vanzelf meer ruimte voor de kwaliteitseisen.
5. Wie is aan zet voor het realiseren van bereikbaarheidsdoelen?
Elke overheid heeft zijn eigen rol, bevoegdheden en invloedsfeer voor het realiseren van bereikbaarheidsdoelen. Provincies hebben middels de concessieverlening invloed op het openbaar vervoer, terwijl gemeenten vaak bepalend zijn voor de lokale toegankelijkheid. Daarnaast kan een bereikbaarheidsdoel betrekking hebben op iets wat buiten het mobiliteitsdomein en dus mobiliteitsbeleid valt, zoals een zorglocatie. Als je als norm wil aanhouden dat iedereen binnen 30 minuten een ziekenhuis moet kunnen bereiken, dan kan dit niet (alleen) vanuit het mobiliteitsbeleid geregisseerd worden: je zal ook bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport moeten aankloppen. Verschillende beleidsdomeinen moeten dan met elkaar afstemmen.
Bestemmingen zijn ook op verschillende schaalniveaus relevant. Een supermarkt heeft vooral een lokale functie, terwijl een universiteit een regionale of zelfs nationale functie heeft. Als gemeente zou je wel kunnen bepalen dat mensen een universiteit in 30 minuten moeten kunnen bereiken, maar dit gaat al snel verder dan de gemeentegrens. Bij het vaststellen van het bereikbaarheidsdoel, is het vaststellen van welk overheidsorgaan kan bijdragen aan het realiseren ervan dus essentieel. Lokale doelstellingen – en dus lokale overheidsorganen – sluiten beter aan op lokale problemen. Nationale doelstellingen kunnen bijdragen aan het verkleinen van verschillen tussen regio’s en de argumentatie voor financiële middelen.
Tot slot
Met deze vijf vragen als gespreksleidraad kunnen overheden de eerste stappen richting bereikbaarheidsdoelen maken. Bij zo’n gesprek zullen waarschijnlijk verschillende professionals uit het werkveld betrokken worden. In lijn met de gedachte dat bereikbaarheid een recht voor iedereen is, is het echter ook belangrijk om bewoners te betrekken. Wat is voldoende bereikbaarheid voor wie? En wat zijn de gevolgen van het niet bereiken van bepaalde bestemmingen voor wie? Zo komen we van bereikbaarheidsdoelen vanzelf uit op een juiste invulling van het begrip basisbereikbaarheid.
____
De auteur
Bregtje van Uffelen MSc. is adviseur Mobiliteit & Ruimte bij Goudappel.
