Verschillende regio’s in het land zijn momenteel druk bezig een multimodaal netwerkkader op te stellen. Met zo’n kader beschrijven wegbeheerders hoe auto, ov en fiets zich idealiter over de verkeersnetwerken bewegen – en hoe die verschillende modaliteiten zich tot elkaar verhouden. Eenvoudig is het opstellen van zo’n kader niet, dus hoe vergaat het ze? We spraken met vertegenwoordigers van zes regio’s.
Met een netwerkkader vertalen regio’s en steden hun verkeer- en vervoerbeleid naar een gewenste situatie op de weg. Het bestaat normaliter uit een overzicht van relevante herkomsten en bestemmingen, de relaties en voorkeurroutes daartussen, de prioritering van de routes en een referentiekader met streefwaarden als gemiddelde snelheid en reistijd. Zo’n heel concrete beschrijving is cruciaal om bijvoorbeeld knelpunten te identificeren en verkeersmanagementmaatregelen uit te werken.
Die kaders waren tot voor kort altijd unimodaal, geheel gericht op de auto. In de afgelopen een, twee jaar zijn verschillende regio’s er echter mee begonnen dit belangrijke instrument multimodaal te maken, met een eigen rol voor ov, fiets en eventuele andere modaliteiten. In zo’n kader zou het niet moeten draaien om het identificeren van uitsluitend ‘autoknelpunten’, maar ook om het blootleggen van knelpunten bij andere modaliteiten. Sterker nog, in een multimodaal netwerkkader kunnen wegbeheerders aangeven dat op bepaalde trajecten en kruispunten bijvoorbeeld de fiets voorrang heeft op de auto.
Leidraad
Goed, zo zou een nieuw netwerkkader kunnen worden ingezet. Maar hoe lastig is het om zo’n multimodaal netwerkkader überhaupt op te stellen? Sinds mei 2021 is er de Leidraad Multimodale Netwerkkaders, een publicatie van LVMB en CROW, die regio’s in dit proces bij de hand neemt. Wordt die al toegepast? We spraken hierover met vertegenwoordigers van zes regio’s: Arnhem-Nijmegen, Noord-Brabant en Noord-Limburg, Noord-Holland, Utrecht, Zeeland en Zuid-Holland. Van deze regio’s hebben Arnhem-Nijmegen, Noord-Holland en Zuid-Holland al een multimodaal netwerkkader opgeleverd; de overige regio’s zitten op het moment van schrijven – februari 2022 – nog in dat proces.
In bijgaande tabel hebben we kort enkele kenmerken opgenomen van de netwerkkaders in de verschillende regio’s: de trekkers, de tijdsperiode waarop het kader betrekking heeft en de beschouwde modaliteiten. In het onderstaande gaan we meer de diepte in en bespreken we de overeenkomsten, verschillen én leerpunten tot op heden.
Tabel: Een overzicht van de zes regio’s die we bevraagd hebben over hun multimodale referentiekader. In alle regio’s is het kader een gezamenlijk product van de wegbeheerders in het gebied (Rijkswaterstaat, provincie en gemeenten). De status betreft de situatie in februari 2022. (Klik op de tabel voor een grotere weergave.)
Aanleiding en beoogd gebruik
We hebben de regio’s allereerst gevraagd waarom ze een multimodaal netwerkkader ontwikkelen. De meeste regio’s gaven aan dat ze al langer met ‘auto-netwerkkaders’ werkten en dat de tijd simpelweg rijp was voor een benadering met meer vervoersmodaliteiten.
“De bereikbaarheidsopgave is door de verwevenheid en drukte in de regio niet alleen afhankelijk van het autoverkeer, maar ook van ov en fiets”, vertelt Erik Jan Westra van Zuid-Holland. “Een vlotte doorstroming van die andere modaliteiten is dus net zo belangrijk, zeker als we willen dat ze concurrerend met de auto zijn.”
Yvonne van Velthoven-Aarts van Noord-Brabant en Noord-Limburg vult aan: “Door de focus te verschuiven naar ov, fiets en voetganger dragen we bovendien bij aan een duurzame, leefbare en veilige omgeving.”
Alleen de aanleiding van Zeeland wijkt wat af. “Wij hadden helemaal nog geen netwerkkader”, legt Martijn Bierman uit. “We wilden de verkeersregelinstallaties in ons gebied intelligent maken en zijn toen begonnen met het ontwikkelen van een gezamenlijk VRI-beleidskader. Gaandeweg is dat uitgebreid tot een kader voor de uitvoering van multimodaal verkeersmanagement.”
Daarmee stipt Bierman een belangrijk gebruiksdoel van het netwerkkader aan: verkeersmanagement uitvoeren. Arthur Rietkerk van Noord-Holland ziet het instrument als de basis onder verkeersmanagement en noemt het een ‘tactisch document’. “Het vormt de verbinding tussen de vaak nog algemene strategische beleidsstukken en de toepassing van verkeersmanagement op straat. Je geeft aan hoe je als regio met schaarste in het netwerk om wil gaan en in welke situatie welke modaliteit belangrijker wordt gevonden.”
Proces
Dan het proces om tot zo’n kader te komen. Zoals gezegd is het multimodale eraan nieuw, maar vooral ook complicerend: het is al lastig om verkeersstromen van een enkele modaliteit te prioriteren, laat staan verkeersstromen van meerdere modaliteiten.
In dat opzicht hebben de zes regio’s de afgelopen tijd pionierswerk verricht. Zuid-Holland en Noord-Holland startten hun project vóór het verschijnen van de Leidraad Multimodale Netwerkkaders en moesten het doen met de instructies van de autogerichte methodiek Gebiedsgericht Benutten Plus uit 2011. Hun ervaringen vormden mede input voor de Leidraad.
Arnhem-Nijmegen, Noord-Brabant en Noord-Limburg, Utrecht en Zeeland startten met hun netwerkkader toen de Leidraad uit was en hebben die aanpak kunnen volgen – of volgen die nog. “Maar dan ben je weer de eerste om een nieuwe aanpak toe te passen,” aldus Van Velthoven-Aarts, “dus het was zeker geen één-tweetje. Wij werken vanuit deelgebieden, vier Brabantse en Limburg-Noord. West-Brabant was bereid als koploper te beginnen met het opstellen van het multimodale kader. De andere gebieden konden dan leren van hun ervaringen.”
Utrecht doet iets soortgelijks. Erik Brave: “Voor de stad Utrecht is al een kader ontwikkeld. Bij de provincie hebben we ons afgelopen jaar vooral nog georiënteerd. We beginnen nu met een kleinschalige pilot om te zien wat de operationele impact van zo’n kader is in de eigen organisatie en op straat. Na de pilot gaan we met alle wegbeheerders aan de slag voor een provinciebreed multimodaal netwerkkader. Daarbij kunnen we dan gebruikmaken van het bestaande kader van de stad Utrecht.”
Modaliteiten
Welke modaliteiten er precies worden meegenomen in het netwerkkader, verschilt per regio. Auto, ov en fiets zijn ‘standaard’, maar een aantal regio’s neemt hulpdiensten, vrachtverkeer, voetgangers en zelfs scheepvaart mee.
Deze ‘extra’ modaliteiten krijgen lang niet altijd dezelfde uitwerking als auto, ov en fiets. “Voor voetgangers is het regionale schaalniveau te grof om een volledige uitwerking te doen. We hebben ze wel een plek in de prioriteitenlijst gegeven”, zegt Akke Drentje van Arnhem-Nijmegen. “Voor vrachtverkeer is het beschikbare netwerk in beeld gebracht.”
Ook Noord-Brabant en Noord-Limburg hebben een ‘vrachtverkeernetwerk’ met eigen criteria. “We willen zo kijken waar iVRI-use cases Prioriteit vrachtverkeer relevant zijn”, vertelt Van Velthoven-Aarts. “Maar het valt niet mee om vrachtverkeer zo strak uit te werken als we voor de auto doen. We beginnen gelukkig niet vanaf scratch, maar om uiteindelijk het referentiekader concreet in te vullen, is nog een hele kluif.”
Ook Zuid-Holland heeft het lastig met de ‘extra’ modaliteiten. Joan Mertodirjo: “Wij liepen er tegenaan dat het Zuid-Hollands beleid geen apart netwerk en doorstromingseisen voor het vrachtverkeer heeft gedefinieerd. We hebben uiteindelijk wel streefwaarden voor het vrachtverkeer opgenomen: dezelfde grenswaarden als voor het autoverkeer. Maar voor een grondige uitwerking hebben we op dit moment te weinig houvast.”
Dat in de nieuwe netwerkkaders het ov en de fiets al wel een stevige positie hebben, maakt het mogelijk om op ketenmobiliteit te sturen: met de auto naar bijvoorbeeld een P+R-locatie of andere ‘hub’ en vandaar verder met ov of fiets. Alle regio’s hebben ketenmobiliteit in ieder geval meegenomen in het proces. Van Velthoven-Aarts: “Het beleid van steden is steeds vaker om het autoverkeer in de centra te beperken en om die auto’s naar bijvoorbeeld een mobiliteitshub te leiden. Die overstappunten hebben we daarom als bestemming toegevoegd. Dat heeft weer gevolgen voor de voorkeursroutes en uiteindelijk ook voor de prioritering.”
Maar ook hier geldt dat het kader soms te ver vooruitloopt op de (beleids-) praktijk. Westra van Zuid-Holland: “Wegen richting P+R-locaties zouden dan een hogere prioriteit moeten krijgen en wegen naar de centra van grote steden een lagere. Maar in de overleggen met de wegbeheerders merkten we dat die op zich logische consequenties voor bestuurders nog een brug te ver zijn.”
Leefbaarheid en veiligheid
In de nieuwe Leidraad Multimodale Netwerkkaders is nadrukkelijker aandacht voor leefbaarheid en veiligheid. Alle regio’s nemen deze doelen inderdaad mee, zij het randvoorwaardelijk. Leefbaarheid en veiligheid spelen bijvoorbeeld een rol in de keuze van voorkeurroutes.
Zuid-Holland heeft in de functiekaart zelfs een aparte functie voor leefbaarheid geformuleerd: de kwetsbare weg. Dat zijn wegen waaraan de wegbeheerder een ‘verkeerslimiet’ (maximum intensiteit) wil toekennen. Ook hier stuitten de partijen echter op hiaten in het vigerende beleid. Mertodirjo: “Het beleid was nog niet zo helder op dit punt, dat we leefbaarheid konden vertalen naar concrete limieten. De methode op zich sprak de wegbeheerders wel aan, dus we hebben afgesproken om hier in de volgende update nog eens naar te kijken.”
Lessen
Wat hebben de regio’s geleerd en wat is hun opgevallen tijdens het proces om een multimodaal netwerkkader te ontwikkelen?
Melvin Reijnaars van Zeeland noemt het (begrijpelijke) verschil in kennisniveau tussen wegbeheerders. In de Zeeuwse provincie speelt bovendien dat er ook bij bestuurders nog winst in de bewustwording is te behalen. “Verkeersmanagement is voor de meeste wegbeheerders hier nog onontgonnen terrein: we hebben geen stedelijke massa die grote verkeersstromen genereren. Wel is er de forse piekbelasting in het toeristisch seizoen. Het wordt tijd om het potentieel van verkeersmanagement in Zeeland hiervoor te benutten.”
Die stedelijke massa’s hebben de andere vijf regio’s wel, maar verschillen in kennisniveau blijven. Rietkerk van Noord-Holland: “De kleine en middelgrote gemeenten hebben niet de ‘multimodale’ problemen die grote steden hebben, dus die hebben vanzelf een ander belang.”
Hij merkt ook dat veel beleidsmedewerkers en -afdelingen nog een unimodale bril dragen. “Je ziet dan dat ze ‘hun’ modaliteit automatisch belangrijk vinden. Wat een hoge prioriteit van die modaliteit voor gevolgen heeft voor andere modaliteiten, beseffen ze onvoldoende.”
Geert van der Heijden van Noord-Brabant en Noord-Limburg heeft wel een suggestie voor het wegwerken van die kennisachterstanden en unimodale brillen. “De Leidraad werkt met vijf stappen: Uitgangspunten, Bereikbaarheidsprofielen, Functionele ordening, Prioriteiten en Referentiekader. Ik wil hier nog een stap 0, Opstarten, aan toevoegen. Sommige regio’s zijn al gestart met een verkenning vooraf en dat blijkt heel nuttig: je verwerft draagvlak en zorgt ervoor dat iedereen open het proces instapt. De uitdaging is immers dat je aan de slag gaat met voor jou nieuwe partijen, buiten de ‘usual suspects’ van verkeersmanagement. Fiets en ov bijvoorbeeld zijn eigen werelden met eigen werkprocessen.”
Ook een stap 6, Afronden, zou nuttig zijn, meent Van der Heijden. In Zuid-Holland hebben de wegbeheerders het kader gezamenlijk vastgesteld. In Arnhem-Nijmegen en in Noord-Holland is het opgeleverde netwerkkader bestuurlijk vastgesteld. Maar handvatten in de Leidraad voor dit cruciale deel zouden nuttig zijn.
Tot slot
Al met al is het werken aan multimodaal netwerkkaders de regio’s goed bevallen: het gedachtengoed dat we van het ‘autocentrische’ af moeten, heeft nu ook op het regionale niveau handen en voeten gekregen.
Daarmee zijn de regio’s niet meteen waar ze willen zijn. Het lijkt erop dat de auto nog steeds het best is uitgewerkt. Fiets en ov weten prima te volgen, maar vrachtverkeer en andere modaliteiten moeten hun echte plek in het netwerkkader nog zien te vinden. De vraag is of dat erg is. De winst is vooral dát er wordt gewerkt aan een integrale(re) aanpak. Dat een regio daarbij moet vaststellen dat een deel van het beleid onvoldoende is uitgewerkt voor een vertaling naar het netwerkkader, is geen ramp – eerder een mooi punt om op te pakken.
Wat daarbij zal helpen, is om het kader snel te gaan gebruiken. Denk aan toepassingen als het identificeren van knelpunten en het uitwerken van oplossingsrichtingen. Een andere interessante ‘toepassing’ die als vliegwiel kan werken, is het delen van de gezamenlijke afspraken met serviceproviders. Van Velthoven-Aarts hierover: “Het is van cruciaal belang om gestandaardiseerde definities toe te passen voor functieprofielen en voorkeurroutes. Zo zorgen we ervoor dat serviceproviders, die landelijk of zelfs Europees werken, ook gebruik kunnen maken van onze afspraken en er rekening mee kunnen houden bij hun routeadviezen. We zoeken daarom aansluiting bij initiatieven op landelijk niveau, zoals Talking Traffic en het project VM-IVRA, om te komen tot een standaard voor functionele ordeningen.”
Dat is meteen een mooie stimulans voor meer regio’s om aan de slag te gaan met netwerkkaders. Multimodale netwerkkaders, wel te verstaan.
___
Verantwoording
Deze evaluatie van de eerste ervaringen met het multimodale netwerkkader is georganiseerd door Joan Mertodirjo van Zuid-Holland Bereikbaar. Aan de evaluatie werkten mee: Martijn Bierman (provincie Zeeland), Bertjan de Boer (Iv-Infra), Erik Brave (provincie Utrecht), Akke Drentje (provincie Gelderland), Geert van der Heijden (Royal HaskoningDHV), Melvin Reijnaars (provincie Zeeland), Arthur Rietkerk (provincie Noord-Holland), Yvonne van Velthoven-Aarts (SmartwayZ.NL) en Erik Jan Westra (Goudappel).
