Eerlijk regelen en C-ITS: hoe doe je dat?

Niet alleen het gras maar ook het verkeerslicht lijkt altijd groener bij de buren – die oneerlijkheid ervaren weggebruikers al zolang er verkeerslichten zijn. Ook met de nieuwe generatie ‘connected’ verkeerslichtenregelingen moeten we serieus rekening houden met dit gevoel. In deze bijdrage leggen de auteurs uit wat de valkuilen van het moderne flexibel regelen zijn en met welke benadering je het groen toch zo eerlijk mogelijk verdeelt.

In Nederland en België waren we tot voor kort gewend dat de richtingen om beurten groen krijgen en dat dan in principe alle wachtenden bediend worden. Dat een bus soms ‘voorkruipt’, vonden we ook nog wel eerlijk.

Maar met de opkomst van de nieuwe generatie regelingen kan het in de ogen van de weggebruiker minder overzichtelijk en daarmee ook minder eerlijk worden. Dat heeft twee oorzaken. Ten eerste werkt de nieuwe generatie regelingen flexibeler. Dat biedt alle ruimte voor een optimale afwikkeling voor het collectief, bijvoorbeeld in termen van lagere totale wachttijden op lokaal en netwerkniveau. Maar de weggebruiker op een relatief rustiger richting kan nu wel de pech hebben dat hij erg lang moet wachten – terwijl die ándere richting al twee keer groen heeft gehad. Of het groen op de hoofdrichting wordt sterk verlengd om een groepje voertuigen dat in de verte aankomt, mee te nemen. Als het kruispuntvlak van die richting op dat moment leeg staat, wordt het geduld van de wachtende weggebruiker stevig op de proef gesteld!
Een tweede punt is dat met de nieuwe generatie regelingen, en dan met name de ‘connected’ iVRI’s, meer groepen weggebruikers prioriteit kunnen aanvragen. Voorheen hadden alleen hulpdiensten en het ov dat voorrecht, maar steeds vaker ook groepen fietsers en vrachtauto’s. Dat is mooi voor die groepen, maar voor de overige weggebruikers kan het wachten rap oplopen als eerst de bus dan de vrachtauto en dan de fiets voor moet.

Je kan natuurlijk stellen dat het belang van het collectief zwaarder weegt en dat ook die prioriteitsaanvragen er niet voor niets zijn. Maar daarmee ga je aan een belangrijk punt voorbij: de perceptie van eerlijkheid door weggebruikers heeft invloed heeft op de acceptatie. Gebrek aan acceptatie leidt tot een verminderde geloofwaardigheid en – als het tegenzit – ook tot minder naleving. Uiteindelijk kom je dan op minder verkeersveiligheid.

We hebben dus alle reden om stil te staan bij eerlijk regelen. Voor we ingaan op de vraag hoe dat met die nieuwe verkeersregelingen zou moeten, is het goed te bepalen wat ‘eerlijk’ precies is. Dat doen we aan de hand van de recente masterthesis van Onno Hendriks, die ons probleem vanuit de ethiek benadert.

Eerlijk regelen ethisch benaderd
Verkeerslichten verdelen een schaars goed: tijd. Bij discussies over een eerlijke verdeling speelt de afweging tussen het belang van een individu en dat van ‘het collectief’ een grote rol: kijken we naar de wachttijd van een enkele weggebruiker of naar de voertuigverliesuren van het kruispunt of de route?

Hendriks koppelt in zijn masterthesis vier ethische theorieën aan het functioneren van verkeerslichten: utilitarisme, egalitarisme, sufficiëntarisme¹De Engelse term is ‘sufficientarianism’. Daar is geen goed Nederlands woord voor, maar naar analogie van de andere termen (‘utilitarianism’ is in het Nederlands utilitarisme en ‘egalitarianism’
egalitarisme) spreken we in dit artikel van sufficiëntarisme. en deontologie. We lichten deze theorieën toe met een voorbeeld. We gaan uit van één wachtende (blauwe) auto en een groep arriverende (grijze) auto’s – zie bijgaande figuur 1.

Utilitarisme richt zich op het ‘algemeen nut’, op het maatschappelijk belang. Vanuit die optiek krijgt in ons voorbeeld de grijze groep auto’s voorrang: hun gezamenlijke belang weegt immers zwaarder dan het belang van die ene blauwe auto (figuur 2). Per saldo stuur je met deze benadering op minimalisatie van verliestijd van het totaal van alle weggebruikers.

Egalitarisme streeft naar gelijkheid en nivellering. In het voorbeeld krijgt de blauwe auto voorrang: die heeft al staan wachten, terwijl de grijze auto’s net komen aanrijden (figuur 3). Per saldo wordt gestuurd op een gelijke wachttijd voor alle weggebruikers.

Sufficiëntarisme hanteert een bepaalde drempelwaarde. Het doel is om zoveel mogelijk mensen boven deze grens te trekken. Eenmaal boven die grens maakt de verdere verdeling van de mogelijke éxtra voordelen niet meer uit. In het voorbeeld krijgt de blauwe auto voorrang mits hij voldoende lang heeft staan wachten (en dus onder de grens dreigt te raken) – zie figuur 4. Staat de blauwe auto er ook pas net (en zit hij dus nog ruim boven de grens), dan gaan de grijze auto’s voor. Per saldo wordt gestuurd op de maximale wachttijd.

Deontologie werkt vanuit een ander perspectief en is meer gebaseerd op morele regels en principiële (beleids)keuzes. De absolute prioriteit bij verkeerslichten voor hulpdiensten met prio 1-ritten is een voorbeeld van deze benadering (figuur 5). Fietsers in de regen korter laten wachten of vrachtwagens minder laten stoppen (en optrekken) voor minder emissies zijn, hoewel minder ‘hard’, ook voorbeelden van de deontologische benadering.

Ethische principes in de praktijk
De ‘oude’ generatie verkeersregelingen kent een vaste fasevolgorde. Samen met de maximumgroentijden bepaalt die de verdeling van wachttijd. In de basis is dit egalitarisme: Als je op tijd bent voor je beurt dan krijg je groen, anders moet je een rondje wachten. Met een maximum-cyclustijd en minimum-groentijd wordt invulling gegeven aan sufficiëntarisme: alle weggebruikers krijgen een minimumkwaliteit. De deontologie zien we terug in de prioriteitsregels. In de oude generatie heeft utilitarisme een wat minder belangrijke rol gespeeld: we zien het hooguit terug in groene golven voor hoofdrichtingen met veel verkeer.

Bij de nieuwe generatie verkeersregelingen bepaalt de zogenaamde doelfunctie wie wanneer aan de beurt is. Met de doelfunctie kan ook gewerkt worden met een mix van ethische principes om te komen tot een eerlijke(r) regeling, maar dat vraagt wel om bewuste keuzes. Dat lichten we toe aan de hand van twee praktijkvoorbeelden.

Bij de bestelling van ITS-applicaties nemen wegbeheerders vaak als eis op dat de nieuwe applicaties vooral voor minder voertuigverliesuren of stops moeten zorgen. Dat is volledig in lijn met het utilitarisme.
Aanvankelijk was het in de nieuwe generatie verkeersregelingen vanuit die efficiencygedachte dan ook heel logisch dat een richting langer groen bleef, bijvoorbeeld om nog een aankomend peloton voertuigen te verwerken. Maar in de beleving van andere weggebruikers is dat minder eerlijk: het wringt met het egalitarisme. Soms komen ook het sufficiëntarisme en de deontologie in het geding: de wachttijd wordt voor sommigen té lang, met als gevolg klachten, onbegrip, roodlichtnegatie en uiteindelijk toenemende verkeersonveiligheid.
Door in de nieuwe generatie regelingen op basis van beleid de gewichten in de doelfunctie anders in te stellen, neemt de kans op problemen fors af. Modelmatige experimenten wijzen uit dat met een zeer beperkte inlevering van verliestijd (utilitarisme) een grotere waarde in eerlijkheid (de andere ethische principes) kan worden bereikt.

Een tweede voorbeeld betreft de verdeling over de richtingen. Voorheen kon je eenvoudig controleren hoe eerlijk dat verliep op basis van het aantal beurten dat een richting per cyclus krijgt. Hoe kan een moderne regeling die niet per se een vaste structuur aanhoudt, daarmee omgaan?
Op grond van de topologie van een kruispunt is het niet zo dat ‘elke richting gelijk is’. Zo krijgt een rechtsaffer vaak gelijk groen met rechtdoorgaande richtingen op dezelfde rijbaan (tenzij een deelconflict met doorgaande fietsers niet wordt geaccepteerd) en met linksaffers van zijrichtingen: de rechtsaffer ‘lift mee’ met andere richtingen. Een linksaffer daarentegen wordt vaak juist tegengewerkt door andere richtingen.
Ook hier zal simpelweg utilitair regelen tot onvrede kunnen leiden, vooral als je toevallig linksaf moet. In een intelligente regeling zou je dan, in dit voorbeeld, het gewicht van de linksaffer in de doelfunctie moeten vergroten, zodat de groenverdeling over de richtingen weer enigszins wordt gelijkgetrokken, conform het egalitarisme of toch in ieder geval het sufficiëntarisme.

Deze voorbeelden laten goed zien dat je met de nieuwe verkeersregelingen al snel de ‘eerlijkheid’ uit het oog kan verliezen, wanneer je te utilitair bezig bent. Daar is steeds wat aan te doen, maar dat vereist wel aandacht. Die verantwoordelijkheid ligt bij degenen die de applicaties maken, bij degenen die ze toepassen én bij degenen die de (beleids)kaders maken.

Eerlijk regelen met duidelijke beleidskaders
Want eerlijk regelen is toch in eerste instantie een opgave voor ons gekozen bestuur en hun beleidsadviseurs. Zij stellen immers volgens democratische spelregels vast wat ‘we’ maatschappelijk acceptabel en eerlijk vinden.

Nu hebben bestuurders meestal wel de nodige kaders gemaakt, zoals (multimodale) netwerkvisies. Die bevatten dan ambities zoals ‘het stimuleren van ov en fiets’ of ‘met verkeersmanagement bijdragen aan schonere lucht’.
Maar het wordt steeds lastiger om dit abstracte beleid te vertalen naar de praktijk van VRI’s. Bij een beetje complex kruispunt moet de VRI-deskundige nu al snel rekening houden met vijf prioriteitengroepen en met de priority broker zouden dat er op termijn meer kunnen worden. Soms is de wens van een schone lucht al ingevuld met het (utilitaire) ‘minder stops’. Daarnaast zijn er in de huidige VRI-beleidskaders vaak nog indicatoren als maximum-cyclustijden en aantal keren groen per cyclus: instrumentele indicatoren die niet meer passen bij de nieuwe generatie regelingen.

Wat we dus nodig hebben, zijn nieuwe en ook andere beleidskaders: met bewuste keuzes ten aanzien van de verdeling van de effecten per richting en/of doelgroep. Eerlijkheid en ethische principes, maar ook uitlegbaarheid (aan burgers en bestuurders), meetbaarheid en praktische uitvoerbaarheid spelen daarbij een grote rol.

Hoe kan dat kader vorm krijgen? Op basis van praktijkervaringen bij de ontwikkeling van een nieuwe generatie VRI-beleidskaders voor de provincies Noord- en Zuid-Holland komen we tot vier tips:

1. Wees streng bij de selectie van doelgroepen en hou de onderlinge prioriteit simpel. Werk met het principe ‘zonder beleid geen prioriteit’: het is aan de bestuurders om bevoorrechte doelgroepen te kiezen, niet aan de VRI-experts om dit onder de motorkap te doen. Beperk je daarbij tot hooguit drie of vier prioriteitsklassen.
2. Zorg dat duidelijk is wat de geprioriteerde groepen bij een VRI zijn. Bundel alle beleidsmatig vastgestelde netwerken met geprioriteerde groepen in één GIS-omgeving met daarin ook de VRI’s. Zorg ervoor dat de VRI-expert snel kan inzoomen op een kruispunt met de geprioriteerde netwerken en hun samenhangen in het netwerk. Leg het beheer van de netwerken bij de beleidsmakers.
3. Gebruik eenvoudige, meetbare indicatoren en weegfactoren voor de kwaliteit. Vaak zijn dat de bekende indicatoren: gemiddelde en maximale wachttijd, en soms oververzadiging en wachtrijvorming. Borg de minimale kwaliteit met harde grenzen, conform het sufficiëntarisme. Stel ook grenzen voor de ideale kwaliteit, zeker voor de geprioriteerde groepen, wat weer aansluit bij het utilitarisme en de deontologie.
4. Werk met een eenvoudig uitlegbaar basisprincipe voor het regelen met de VRI. Zorg eerst dat de VRI voor alle weggebruikers ten minste de minimale kwaliteit biedt. Gebruik vervolgens de restruimte voor het faciliteren van de geprioriteerde groepen. Die beschikbare restruimte kan per situatie en moment verschillen.

Tot slot: eerlijk duurt het langst!
Nieuwe mogelijkheden in de verkeersregelingen dwingen ons om opnieuw na te denken over de vraag wat eerlijk regelen is. Gaat het alleen nog om minimaliseren van voertuigverliesuren? Betekent ‘connected’ dat alleen een selecte groep weggebruikers voorrang krijgt? Of heb je als wegbeheerder nog steeds oog voor álle weggebruikers?

Alle spelers in de VRI-markt samen hebben hun verantwoordelijkheid om bij te dragen aan de inclusieve regeling die optimaal functioneert. Heel belangrijk is dat beleidsmakers de ethische waarden afwegen en in uitvoerbare en uitlegbare kaders voorzien. ITS-applicatiebouwers moeten zorgen voor applicaties met een transparant instelbare doelfunctie. En VRI-experts bewaken het functioneren van de applicaties aan de hand van de kaders. Zo komen we tot verkeerslichten waar je weliswaar nog steeds moet wachten, maar het naar je gevoel eerlijk is.

____

De auteurs
Ir. Job Birnie is senior adviseur Verkeersmanagement bij Goudappel Coffeng.
Ing. Gert Hut is senior adviseur Smart Mobility bij Royal HaskoningDHV.
Ing. Herman van der Vliet is Mobilty Business Owner bij Peek Traffic (Dynniq).