Ons vervoersbeleid is er vooral op gericht het verkeer in beweging te houden. Hoe pakken we de files aan? Hoe regelen we de kruispunten? Hoe laten we de treinen op tijd rijden? Enzovoort. Dat is zinvol en belangrijk, maar deze focus op mobiliteit ontneemt soms het zicht op waar het eigenlijk om draait: de bereikbaarheid van mensen, banen en voorzieningen. Hoe staat het met die bereikbaarheid? En belangrijker nog: hoe houden we er grip op?
Mobiliteit en bereikbaarheid. Deze twee begrippen hangen zo nauw samen, dat we ze vast weleens door elkaar hebben gebruikt – en dat zal dan weinig mensen zijn opgevallen. Maar identiek zijn ze zeker niet. Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid legt het kort en bondig uit: “Mobiliteit maakt bereikbaarheid van personen en goederen mogelijk.” Anders gezegd: mobiliteit is het middel, het instrument, het vehikel. Bereikbaarheid is het doel.1Mobiliteit is een vehikel – Scherpte op het begrip mobiliteit, de doelen van mobiliteitsbeleid en daarvoor benodigde indicatoren, O. Huibregtse, M. van der Horst, P. Wortelboer en H. Stipdonk, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM), 2021.
Dat laatste kunnen we gemakkelijk uit het oog verliezen. Bij de aanleg van een nieuwe wijk of bedrijventerrein bijvoorbeeld zal bereikbaarheid altijd standaard worden meegenomen. Hoe kom je er met de auto, het ov, de fiets? Is de capaciteit van de wegen, spoorlijnen en fietspaden voldoende? Hoe zit het met parkeren? Enzovoort. Maar is dat eenmaal beklonken en zijn de gewenste aanpassingen in het wegen- en ov-netwerk doorgevoerd, dan verschuift de aandacht vanzelf naar het middel, de mobiliteit. In ons drukbevolkte Nederland en België hebben we daar dag na dag de handen vol aan. De focus kan dan zó op mobiliteit en het mobiliteitssysteem komen te liggen – op de doorstroming, de files, de stiptheid van de bussen en treinen, de parkeernormen – dat het eigenlijke doel van bereikbaarheid naar de achtergrond schuift.
De focus kan dan zó op mobiliteit en het mobiliteitssysteem komen te liggen, dat het eigenlijke doel van bereikbaarheid naar de achtergrond schuift.
Knellen
Dat hoeft niet eens een probleem te zijn, zolang de bereikbaarheid maar op orde blijft. Maar dat is vaak niet het geval. Soms zijn de mobiliteitsvoorzieningen die eerder volstonden, niet langer toereikend door ontwikkelingen als bevolkingsgroei, vergrijzing of verstedelijking. Ook kan onze kijk op bereikbaarheid mettertijd veranderen – en zijn we wellicht bezig een bereikbaarheid in stand te houden die we toen wel wilden, maar nu niet meer. Ooit was de auto bijvoorbeeld hét symbool van het welvaartsdenken en vonden we het een mooi plan om bedrijventerreinen langs de snelweg te projecteren, zonder enige aansluiting op het openbaarvervoernetwerk. Dat zien we inmiddels anders. Of denk aan het marktdenken dat begin deze eeuw zijn intrede deed in het openbaar vervoer. Door de ‘tucht van de markt’ werd ook in het ov efficiëntie de norm. Dat heeft er mede toe geleid dat het ov-aanbod zich steeds meer is gaan concentreren op plekken waar ook de meeste reizigers zijn – met een flinke verschraling van de ov-bereikbaarheid elders als gevolg. Ook dat doet ons nu de wenkbrauwen fronsen.
Zo kan het dan gebeuren dat we vol inzetten op mobiliteit, maar de bereikbaarheid achteruitgaat. Een complicerende factor is dat de problemen vaak eerst wat verborgen blijven. Als we erin slagen hier een file op te lossen en daar de ov-reizigersaantallen op te krikken, kan dat het idee geven dat we heel goed bezig zijn. Het punt is alleen dat die successen alleen iets zeggen over de ritten die gemaakt worden, maar niets over de ritten die mensen wel willen maar niet kúnnen maken.
Zo kan het dan gebeuren dat we vol inzetten op mobiliteit, maar de bereikbaarheid achteruitgaat.
Oneerlijk verdeeld
Gelukkig is er de laatste paar jaar veel meer oog voor de bredere definitie van bereikbaarheid. Interessant leesvoer in dit veband is het rapport Toegang voor iedereen? van het Nederlandse Planbureau voor de Leefbaarheid, PBL.2Toegang voor iedereen? Een analyse van de (on)bereikbaarheid van voorzieningen en banen in Nederland, J. Bastiaanssen en M. Breedijk, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), 2022. Het geeft een mooi overzicht van het internationale onderzoek naar bereikbaarheid van de afgelopen jaren én het brengt (belangrijke aspecten van) de bereikbaarheid in Nederland letterlijk in kaart. Het PBL gebruikte open access reistijddata en wist zo tot op buurtniveau de toegang te bepalen tot banen, gezondheidszorg, onderwijs, winkels en groen met de vervoerswijzen lopen, fiets, ov, auto en combinaties hiervan.
Wat zijn de resultaten van deze analyse? De voorbeelden in figuur 1 en 2 maken veel duidelijk. De bereikbaarheid is goed in de Randstad en in de grotere steden. Daar is weliswaar veel file, maar de nabijheid van voorzieningen en banen weegt er ruimschoots op tegen de lagere reissnelheden als gevolg van congestie. In grote delen van Nederland is die nabijheid er niet en is de bereikbaarheid dus (veel) minder. Dit beeld wordt versterkt door de forse verschillen tussen modaliteiten. Wie de beschikking heeft over een auto, heeft de hoogste bereikbaarheid van voorzieningen en banen, zelfs in de spitsuren. Wie afhankelijk is van het openbaar vervoer treft het minder, zeker als je dan ook nog in landelijk gebied, in de stadsranden of in kleinere kernen woont. Vooral in de daluren is de ov-bereikbaarheid echt ondermaats. De fiets is op kleinere afstanden een mooi alternatief, maar juist daardoor van veel minder waarde in minder compacte gebieden.
Het PBL verbindt daar een ontnuchterende conclusie aan: “Onze bereikbaarheidsanalyses suggereren dat de congestie op (snel)wegen in de Randstad niet de kern van het bereikbaarheidsprobleem is, maar eerder de beperkte bereikbaarheid per openbaar vervoer en fiets in de stadsranden, de suburbane kernen en in landelijk gebied.”
De onderzoekers drukken zich voorzichtig uit – de analyses zouden het ‘suggereren’ – maar delen in feite een flinke corrigerende tik uit aan het verkeer- en vervoerbeleid van de afgelopen jaren. We hebben wel ons best gedaan ‘de reiziger’ centraal te stellen, maar vergaten daarbij de mensen die wat vaker reiziger hadden willen zijn.
We hebben wel ons best gedaan ‘de reiziger’ centraal te stellen, maar vergaten daarbij de mensen die wat vaker reiziger hadden wíllen zijn.
Inclusiviteit
Dat is misschien wel de grootste winst van de huidige aandacht voor bereikbaarheid: dat we een scherper zicht hebben op de groepen mensen met een zekere ‘bereikbaarheidsarmoede’.3Eén definitie van bereikbaarheidsarmoede luidt: “Het niet of moeilijk kunnen bereiken van activiteitenlocaties (in termen van moeite) als gevolg van gebrekkige vervoersmogelijkheden (zowel objectief als gepercipieerd), in combinatie met sociaaleconomische en ruimtelijke omstandigheden waarin mensen verkeren en hun vaardigheden. Hierdoor worden zij belemmerd in de deelname aan het maatschappelijk leven, waardoor de kwaliteit van leven negatief wordt beïnvloed.” Zie Mobiliteitsarmoede: vaag begrip of concreet probleem?, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM), 2018. In dit document wordt overigens nog van mobiliteitsarmoede gesproken. De recentere KiM-studie Beperkt bereikbaar – Een kwalitatieve studie naar bereikbaarheidsarmoede, 2023, spreekt consequent van bereikbaarheidsarmoede. Wat dat aangaat heeft bereikbaarheid een sterke link met inclusiviteit, de gedachte dat niet de meerderheid maar álle mensen mee moeten kunnen doen aan de maatschappij en dus voldoende toegang moeten hebben tot mensen, banen en voorzieningen. Het is niet voor niets dat PBL in haar bereikbaarheidsanalyse in de titel spreekt van ‘toegang voor iedereen’.
De discussies over en studies naar bereikbaarheid hebben ons beeld van wat inclusiviteit inhoudt, zelfs aangescherpt. Lange tijd ging het bij inclusiviteit in verkeer en vervoer met name om het toegankelijk maken van het ov voor mensen met een beperking. Nederland onderschreef in 2016 het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap van de Verenigde Naties. België deed dat al in 2009. Hiermee verplicht een land zich tot het garanderen van algemene toegankelijkheid en specifieke maatregelen voor mensen met beperkingen, zoals een gelijkvloerse instap tussen trein en perron of een lift in een metrostation.
Die aandacht is meer dan terecht en het is ook goed om te zien dat de ov-toegankelijkheid voor mensen met een beperking vanzelfsprekend is geworden. Maar onderzoeken als die van PBL laten zien dat iemand ook op een heel andere wijze een mindere bereikbaarheid kan ervaren. Door het simpele feit dat hij in landelijk gebied woont en géén auto kan gebruiken bijvoorbeeld.
Soorten uitsluiting
De onderzoekers Luz en Portugal maakten in 2021 goed duidelijk hoe breed bereikbaarheidsarmoede is. Zij publiceerden een model voor transport related social exclusion, met daarin tien vormen van uitsluiting.4Understanding transport-related social exclusion through the lens of capabilities approach, G. Luz en L. Portugal, Transport Reviews, 2021. Zie ook figuur 2 in de bijdrage ‘Tien vormen van uitsluiting (en wat eraan te doen)’.
De fysieke en cognitieve uitsluiting betreft het type problemen dat door het genoemde VN-bedrag Handicap wordt gedekt. Het PBL-rapport Toegang voor iedereen? geeft inzicht in de uitsluiting van faciliteiten, zoals huisartsen, ziekenhuizen, banen enzovoort. Het rapport gaat trouwens ook in op temporele uitsluiting, op het feit dat mensen niet altijd kunnen reizen als ze willen, bijvoorbeeld omdat in de daluren – met name ’s avonds laat – er nauwelijks nog openbaar vervoer rijdt.
Maar los van deze drie zijn er dus nog zeven andere vormen van uitsluiting. Een paar spelen ook in Nederland en België. Zoals digitale uitsluiting. Dit type is relatief nieuw en neemt toe vanwege de digitalisering en automatisering in de sector. Overheden en ontwikkelaars proberen verschillende diensten, waaronder het openbaar vervoer, digitaal aan elkaar te koppelen in bijvoorbeeld MaaS-applicaties (Mobility as a Service). Ook reisinformatie, en dan met name real-time reisinformatie, wordt vooral via apps beschikbaar gesteld. Voor veel reizigers betekent dit een groter gemak, maar ouderen, mensen zonder smartphone of zonder databundel en mensen die simpelweg digibeet zijn, kunnen zo buitengesloten worden. Zeker als vervoerders en overheden de meer klassieke service, via informatieborden en servicepunten bijvoorbeeld, langzaamaan afschalen.
Ook economische uitsluiting is een belangrijke. De betaalbaarheid van het mobiliteitssysteem staat onder druk door oplopende materiaal- en personeelskosten en stijgende brandstofprijzen. Dat raakt het openbaar vervoer: het ov in Nederland bijvoorbeeld is een van de duurste van Europa. Maar ook de auto wordt voor een deel van de bevolking langzaamaan onbetaalbaar. Als je in een landelijk gebied woont met karige ov-voorzieningen, komt dat vanzelf neer op uitsluiting. Illustratief zijn de reacties op de door kabinet Rutte-IV voorgestelde kilometerheffing. Belangrijke en niet onterechte kritiek was dat die heffing de auto voor bepaalde auto-afhankelijken te duur zou maken.
Het ov in Nederland is een van de duurste van Europa. Ook de auto wordt voor een deel van de bevolking langzaamaan onbetaalbaar.
Een laatste vorm die we willen aanstippen is uitsluiting door angst. Tochtige en verlaten perrons, een route door een wat afgelegen gebied: voor met name vrouwen en ouderen zijn het redenen om er ’s avonds maar niet op uit te gaan. Terwijl ze dat misschien wel hadden gewild. Ook te drukke fietspaden kunnen voor bepaalde groepen, ouderen of mensen met weinig fietservaring, een reden zijn om op bepaalde momenten van de dag maar niet te reizen.
Aanpak?
Dit korte overzicht van mogelijke uitsluitingsvormen laat zien hoe complex de materie van bereikbaarheid en inclusiviteit is: er kan op heel veel fronten wat misgaan. En juist dat maakt het lastig om goed grip te krijgen op bereikbaarheid en bereikbaarheidsarmoede.
Dat begint al met de vraag hoe het eigenlijk staat met de bereikbaarheid. We hebben voor Nederland natuurlijk die zeer relevante analyse van het PBL, maar die betreft zoals gezegd vooral de uitsluiting van faciliteiten. Een integraal beeld van het type ‘de bereikbaarheidsscore van inwoners van deze groep/categorie inwoners is een 6,7’, waarin dan al die verschillende geografische, temporele, economische en wat dies meer zij aspecten zijn vervat, is er simpelweg niet.
Een ‘integrale bereikbaarheidsaanpak’ is daardoor nog een brug te ver. Maar we kunnen wel stappen zetten richting zo’n aanpak. Bijvoorbeeld door eerst eens dat doel bereikbaarheid concreet te maken. Wat verwachten we? En welke achterliggende doelen streven we met bereikbaarheid na? Met welke verschillende indicatoren bepalen we dat nader? Welke minimumwaarden streven we per indicator na? Enzovoort.
Een ‘integrale bereikbaarheidsaanpak’ is daardoor nog een brug te ver.
Universiteiten en instituten als het Planbureau voor de Leefomgeving en het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid zijn hier al mee bezig. Zo publiceerde het KiM vorig jaar het rapport Op weg naar bereikbaarheidsdoelen in mobiliteitsbeleid met een kader om die doelen te bepalen.5Op weg naar bereikbaarheidsdoelen in mobiliteitsbeleid, M. Hamersma, S. Moorman, A. ’t Hoen en K. Arendsen, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, 2023. En ook het PBL blijft bouwen aan het thema. Zo zijn ze momenteel druk bezig met een tweede publicatie in hun project Bereikbaarheid, waarin ze de veranderingen in bereikbaarheid tussen 2012 en 2022 in beeld brengen, welke groepen en gebieden dat raakt en in welke mate veranderingen in het vervoersysteem (zoals afschaling van het openbaar vervoer) en veranderingen in de ruimtelijke ordening (zoals verschraling van voorzieningen) hieraan hebben bijgedragen.
Ondertussen is het dan van belang om de kennis die er is en nieuw beschikbaar komt, zo snel en zo goed mogelijk toe te passen om op z’n minst op onderdelen de bereikbaarheid te verbeteren en vormen van sociale uitsluiting tegen te gaan. Denk nog even aan de goede verankering van beleid tegen fysieke en cognitieve uitsluiting in (openbaar) vervoer: ook zonder integrale visie op bereikbaarheid is op dat punt succes geboekt.
Leeswijzer
In onze serie artikelen over inclusiviteit laten we van het laatste – alvast aan de slag gaan – interessante voorbeelden zien. Zo geeft de auteur Bregtje van Uffelen een paar handvatten om het kader van het KiM-rapport Op weg naar bereikbaarheidsdoelen in mobiliteitsbeleid te gebruiken. Lisette de Lijster heeft hiervoor ook nog een aantal vrijheidsprincipes paraat.
Matthew Bruno, Michael Tahmoressi, Anne Durand en Niels van Oort gaan in hun bijdrage nader in op de tien vormen van uitsluiting en op mogelijke maatregelen. Wilco Bos en Petra Buitenhuis bespreken hoe Groningen en Drenthe aan één inclusief vervoersysteem werken. We laten NM Magazine-redactielid Henk Meurs aan het woord over prijsbeleid dat wél inclusief is. Isabel Wilmink en Henk Taale leggen uit hoe verkeersmanagement kan helpen. Jan-Derk van ’t Rot breekt een lans voor inclusieve verkeersnetwerken. En tot slot publiceren we de resultaten van onderzoek door Anne Durand naar digitale drempels.
Deze waaier aan bijdragen laat zien dat het onderwerp bereikbaarheid lééft in het vakgebied. De draai van mobiliteitsgericht naar (ook) bereikbaarheidsgericht beleid en uitvoering zal niet heel eenvoudig zijn. Maar de erkenning dat we met een focus op mobiliteit alleen er niet komen en het feit dat we er op zoveel fronten druk mee bezig zijn, is hoopgevend. Het bereikbaarheidsdenken heeft zelfs al een plek gekregen in de hoofdlijnennotitie van de Nederlandse Mobiliteitsvisie 2050. Als de minister en staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat durven te stellen dat ‘iedereen in Nederland recht heeft op goede bereikbaarheid’ dan horen we daar de komende jaren vast nog van.
____
De auteurs
Drs. Casper Stelling is adviseur van Bijstelling en gastredacteur van NM Magazine.
Wilco Bos MSc. is adviseur Duurzame mobiliteit bij Royal HaskoningDHV.
Edwin Kruiniger is redacteur van NM Magazine.
