De verkeersproblematiek in een regio gezamenlijk en netwerkbreed oppakken is nuttig en nodig – dat zal geen wegbeheerder ontkennen. De praktijk is echter dat zo’n regionale aanpak maar moeilijk van de grond komt. Iedere wegbeheerder heeft in de loop van de tijd eigen systemen opgezet, onderhoudt een eigen areaal aan verkeersinstrumenten, heeft soms eigen regelscenario’s ontwikkeld en, last but not least, heeft zo zijn eigen belangen. Hoe maak je daar een goed geoliede netwerkmanagementmachine van? Op basis van drie praktijkcases identificeerden de auteurs van deze bijdrage de belangrijkste hordes én succesvolste strategieën.
Als een regio besluit om taken en activiteiten van de wegbeheerders over de beheergrenzen heen te organiseren, is het nodig om de verschillende werkwijzen die in de regio bestaan (op z’n minst gedeeltelijk) te synchroniseren. Sommige regio’s zijn hier al behoorlijk ver mee: er is een gezamenlijk plan opgesteld om het wegverkeerssysteem op een coherente wijze aan te pakken en de betrokken partijen zijn met de implementatie ervan begonnen. Wat kunnen we van deze regio’s leren? We onderzochten de samenwerkingsverbanden BEREIK! (regio Den Haag-Rotterdam), VERDER (regio Utrecht) en de Praktijkproef Amsterdam.
Aandachtsgebieden
De drie samenwerkingsverbanden hebben we vanuit twee verschillende perspectieven benaderd: het zogenaamde systeemperspectief en het actorperspectief. Zo ontstaat er een volledige blik op het proces waarbij de technische (systeemperspectief) én bestuurlijke elementen (actorperspectief) in ogenschouw worden genomen. In de analyse is gelet op punten als afhankelijkheden tussen systemen, afhankelijkheden tussen organisaties, het gedrag van systemen en organisaties enzovoort – zie figuur 1.
Uit het onderzoek bleek dat er acht hordes zijn die in elke case in meer of mindere mate voorkwamen. De problemen zijn zeker niet onoverkomelijk, maar er moet tijdens het proces wel goed op gefocust worden. De acht aandachtsgebieden zijn samengevat in tabel 1. We kunnen ze in dit artikel niet allemaal bespreken, maar lichten de belangrijkste eruit.
Eén technische horde waar in het onderzoek veelvuldig over is gesproken, betreft het achterstallige onderhoud van de verkeersinstrumenten (toeritdoseerinstallaties, dynamische route-informatiepanelen en verkeersregelinstallaties). Een samenwerking lijdt eronder als een van de betrokken wegbeheerders zijn instrumentarium niet op orde heeft. In één regio bijvoorbeeld kon een aantal VRI’s niet worden ingezet voor de gezamenlijke verkeersscenario’s en dit heeft ertoe geleid dat de samenwerking als geheel maar moeizaam van de grond kwam.
Een ander frequent genoemd probleem is de moeilijkheid om op voorhand te voorspellen wat de precieze effecten van de samenwerking zijn. In theorie is er met een samenwerking veel winst te behalen, maar hoe pakt het in de betreffende regio uit? Zal het alle inspanningen van het opzetten van een samenwerking waard zijn? Of zullen de files slechts een beetje afnemen? De vele onzekerheden op dit vlak kunnen ertoe leiden dat de motivatie bij (een deel van) de wegbeheerders beperkt is.
Essentieel vanuit het actorperspectief is dat de wegbeheerders afhankelijk van elkaar zijn om een samenwerking met succes uit te voeren. Niemand is in de positie om de problemen in het gehele wegverkeerssysteem alleen op te lossen en de benodigde aanpak gaat dus vaak over de eigen beheergrenzen heen. Probleem is alleen dat de wegbeheerders niet per definitie alles hetzelfde willen. Als voorbeeld: in één samenwerkingsverband werd het dynamisch omleiden van verkeer om de snelwegen te ontlasten, niet door elke gemeente of provincie ondersteund. Het ontlasten van de snelweg kan immers de files op de gemeentelijke of provinciale wegen vergroten. Het gezamenlijke belang om de fileproblematiek als geheel aan te pakken is het bestaansrecht voor de samenwerking, maar de afzonderlijke belangen van de wegbeheerders kunnen overeenstemming in de weg staan.
Soms handelt een wegbeheerder ‘strategisch’ om zijn eigen belangen te waarborgen. In de praktijk bleek dat dit strategische gedrag in elke samenwerking wel eens is voorgekomen. Dit zette de relaties onder spanning, wat weer ten koste ging van de vertrouwensband tussen de betrokken wegbeheerders. Het kan echter ook gebeuren dat een actie of besluit door anderen als strategisch wordt ervaren, terwijl deze bedoelingen er in werkelijkheid niet zijn. Het is belangrijk om voldoende oog te hebben voor deze potentiële problemen, omdat het opbouwen van vertrouwen cruciaal is voor het opzetten van een succesvolle samenwerking.
Leren omgaan met toenemende complexiteit
Het identificeren van de moeilijkheden bij het opzetten van netwerkmanagement is één ding – maar hoe kunnen de organisaties er het beste mee om gaan? In de onderzochte cases zijn verschillende strategieën toegepast, te onderscheiden naar strategieën vanuit het actorperspectief en vanuit het systeemperspectief. In tabel 2 noemen we de belangrijkste.
Strategieën vanuit het systeemperspectief streven naar rationele optimalisatie, waaronder het efficiënt en gefaseerd tot stand brengen van keuzes. De gedachte is dat de doelen en de aanpak van de samenwerking af te leiden zijn uit een analyse van de ‘systeemkenmerken’. Denk daarbij aan de doelstellingen van de afzonderlijke partijen, de kenmerken van het gezamenlijke wegennet en de aard en omvang van het beschikbare regelinstrumentarium. Door die kenmerken te inventariseren en analyseren kunnen objectieve keuzes worden gemaakt.
De strategieën vanuit het actorperspectief richten zich vooral op de ‘tafels’ waaraan het beleid en de plannen worden ontwikkeld. Er zijn verschillende gremia waarin de keuzes worden bepaald en deze hanteren onderling uiteenlopende keuzecriteria. De strategieën richten zich op het effectief verbinden van de verschillende organisatievertegenwoordigers aan een specifieke tafel en op het verbinden van de tafels onderling. Itererende processen zijn hier heel gebruikelijk.
We noemen twee voorbeelden ter illustratie van de gebruikte strategieën. In een van de samenwerkingsverbanden is men door het analyseren van de genoemde systeemkenmerken uitgekomen op een breed pakket aan maatregelen. Hiermee kon recht gedaan worden aan de ambities van alle organisaties: voor elk wat wils. OV-maatregelen waren opgenomen om de ambities van het stadsbestuur te onderstrepen, en gedragsbeïnvloedingsmaatregelen om Rijkswaterstaat te steunen in zijn ambitie om een betere benutting niet alleen via investeringen en onderhoud van fysieke maatregelen tot stand te brengen. Iedere organisatie had zo de mogelijkheid de voor haar waardevolle maatregelen van de samenwerking te benadrukken.
Alle onderzochte samenwerkingsverbanden ontwikkelden ook regelstrategieën, ‘draaiboeken’ waarin wordt beschreven op welk moment, op welke wijze en met welk doel het beschikbare instrumentarium wordt ingezet. Hierbij moesten keuzes worden gemaakt waarbij sommige wegbeheerders ten behoeve van het collectieve belang moesten accepteren dat eigen individuele doelen minder makkelijk te bereiken waren. Vaak vergde het tijd voordat deze tegenstelling herkend en erkend kon worden. Bij alle samenwerkingsverbanden is er daarom (uiteindelijk) voor gezorgd dat de bestuurlijke besluitvormers inzicht kregen in de praktische effecten van de gemaakte keuzes voor de eigen organisatie. Die duidelijkheid over de voor- en nadelen van de voorstellen droeg bij aan de acceptatie ervan.
Overigens bleek het in de cases vaak even te duren om tot de beschreven oplossingen te komen, simpelweg omdat die oplossingen niet vanaf het begin in beeld waren. Blijkbaar spelen leerprocessen een belangrijke rol om voortgang te maken.
Praktische toepassing
De inzichten uit de casestudies zijn goed bruikbaar in de praktijk. Het ontrafelen van complexiteiten met de gevonden strategieën is vooral succesvol als de partijen daar de juiste condities voor weten te creëren, zodat de benodigde leerprocessen effectief en zo efficiënt mogelijk kunnen worden doorlopen. Zonder daar hier diep op in te kunnen gaan, moet dan gedacht worden aan de inzet van vaardige regisseurs vanuit de belangrijkste partijen, die systeem- en actorperspectieven weten te verbinden. Ook heb je bestuurders nodig die bereid zijn te wachten en ‘win-win te denken’ en uiteraard medewerkers die breed denken en handelen, niet alleen vanuit systeem en techniek (juist niet!) maar ook vanuit interactie.
Ons onderzoek van de cases heeft zich niet gericht op de volgordelijkheid waarin strategieën zijn ingezet. Niettemin zijn onze waarnemingen dat in het begin van het samenwerkingsproces het vooral belangrijk is om de actorcomplexiteiten te ontrafelen. Inzichten in die complexiteit leiden tot begrip voor elkaars posities en dragen bij aan gezamenlijke mentale modellen: er komt een gezamenlijk leerproces tot stand. Daarna openen zich de mogelijkheden om ook systeemcomplexiteiten te lijf te gaan. Rationeel, met besef voor de beperkingen van een objectiveerbare aanpak, in combinatie met het gegroeide inzicht in de actorbelangen.
___
De auteurs
Jan-Floor Troost-Oppelaar en Carla de Koning zijn projectmanager en consultant bij AT Osborne.