In Nederland staat de kilometerheffing sinds de presentatie van het Klimaatakkoord in 2019 weer vol op de politieke agenda. In dit akkoord is namelijk afgesproken dat er onderzoek moet worden gedaan naar betalen naar gebruik voor automobilisten. Het doel is om dit dossier ‘beslisrijp’ mee te nemen in de kabinetsformatie in 2021.
Dat de kilometerheffing – ‘Betalen naar gebruik’ heet het nu – weer in de belangstelling staat, heeft drie redenen. Allereerst is er de noodzaak om de schadelijke uitstoot van autoverkeer dwingender aan te pakken. Niet voor niets komt de belofte om de kilometerheffing te onderzoeken uit het Klimaatakkoord. Ten tweede biedt de aanpak mogelijkheden om congestie tegen te gaan. En tot slot kan de overheid met een Betalen naar gebruik-regeling het groeiende belastinggat dichten dat elektrische voertuigen (EV’s) veroorzaken. Voor een EV betaalt de gebruiker de komende jaren immers geen BPM en motorrijtuigenbelasting, en de accijns op fossiele brandstoffen gaat sowieso aan hem voorbij.1Het Planbureau voor de Leefomgeving becijferde in 2012 dat, uitgaande van het toenmalige belastingregime, de overheid jaarlijks 5 tot 7 miljard euro aan inkomsten zou mislopen bij een volledige overgang naar elektrisch rijden.
Varianten
Het in het Klimaatonderzoek aangekondigde onderzoek is eind 2020 afgerond en bestaat uit zes rapporten. In de studies zijn verschillende varianten van een mogelijke kilometerheffing doorgerekend. Zie onderstaand overzicht. De varianten zijn zo samengesteld dat ze het speelveld – gelet op bovengenoemde punten uitstoot, congestie en belastinggat – goed afdekken.
De varianten van Betalen naar gebruik
In onderstaande varianten 0, 2 en 3 wordt de motorrijtuigenbelasting afgeschaft, maar blijven de BPM, bijtelling en accijnzen ongewijzigd. In variant 1 wordt de motorrijtuigenbelasting alleen afgeschaft voor elektrische voertuigen. Ook verdwijnt in deze variant de (vaste voet van de) BPM voor EV’s.
Variant 0 of referentievariant. Een vlakke kilometerheffing voor alle voertuigen (personenauto’s en bestelauto’s). Diesel en LPG krijgen wel een opslag ter compensatie van hun lagere brandstofaccijns.
Variant 1 (a en b). Een kilometerheffing voor alleen elektrische voertuigen. In variant 1a geldt in de beginjaren nog een korting op de kilometerheffing en blijven alle kosten die samenhangen met de invoering en uitvoering van de heffing ongedekt. Variant 1b kent geen kortingsregeling en dekt de bedoelde kosten wel (= hogere kilometerprijs).
Variant 2. Een kilometerheffing voor alle voertuigen. Is in de basis gelijk aan variant 0, maar heeft een algemene differentiatie naar tijd (overdag vs. nacht) en plaats (Randstad + stedelijke gebieden vs. overig).
Variant 3 (a, b en c). Een kilometerheffing plus emissieopslag voor alle voertuigen. In variant 3a blijft het bij het basistarief en de opslag, in variant 3b komt er een algemene differentiatie naar tijd en plaats (gelijk aan variant 2) bovenop en in 3c is er naast het basistarief en de emissieopslag een congestieheffing voor specifieke wegdelen in de spits.
In deze bijdrage staan we kort stil bij de effectrapportage, samengesteld door MuConsult, Revnext, 4Cast en Significance. Deze partijen hebben voor elk van de varianten onderzocht wat de verkeerskundige effecten zijn en wat de effecten zijn op autobezit, autopark, overheidsinkomsten en milieu. Hoewel de eventuele invoering van Betalen naar gebruik hoogstwaarschijnlijk later zal plaatvinden, zijn de onderzoekers om onderzoekstechnische redenen uitgegaan van een invoering in 2026 en zijn de effecten bepaald voor het zichtjaar van het klimaatakkoord, 2030. Op deze wijze konden ze rekening houden met de instabiliteit op de automarkt (kort) na invoering van de kilometerheffing. De berekende effecten in het zichtjaar 2030 kunnen we dus zien als stabiele effecten.
Bepaling tarieven
Een belangrijk uitgangspunt van het Betalen naar gebruik-concept is budgetneutraliteit: het mag geen verkapte belastingverhoging worden, dus de inkomsten moeten min of meer gelijk blijven. Om die reden hebben de onderzoekers de berekeningen iteratief uitgevoerd. Na het vaststellen van de ‘starttarieven’ zijn de effecten bepaald met de modellen Carbontax, Dynamo en het Landelijk Model Systeem – hoe reageren reizigers op de nieuwe tarifering? – en is het effect hiervan op de overheidsfinanciën uit autobelastingen bepaald. Bij een overschot zijn de tarieven naar beneden bijgesteld en bij een tekort naar boven. Vervolgens is een nieuwe doorrekening uitgevoerd, net zolang tot de gewenste budgetneutraliteit werd bereikt.
Op welke tarieven komen we daarmee uit? Voor een gemiddelde personenauto variëren de budgetneutrale kilometertarieven in de verschillende varianten tussen de 6,4 ct/km (variant 0 en 2) en 7,0 ct/km (variant 3c). In alle varianten ligt het gemiddelde dieseltarief zo’n 3 ct/km boven dat van benzine en in varianten die naar emissie differentiëren (varianten 3abc) ligt het tarief van EV’s zo’n 3 ct/km onder het (gemiddelde) tarief van benzineauto’s. In variant 1, die zich alleen richt op elektrische voertuigen, betalen de EV’s 3,5 ct/km in de niet-budgetneutrale variant 1a en 9,1 ct/km in variant 1b.2In varianten met een differentiatie van tarieven naar tijd, plaats of emissies is de spreiding van tarieven vanzelfsprekend aanzienlijk groter dan in de referentievariant 0.
In varianten 0, 2 en 3abc ligt het gemiddelde tarief voor bestelauto’s ruim boven dat van personenauto’s, vooral door het (veel) hogere dieselaandeel en hogere emissies.
De effecten
Dan de effecten, uitgaande van bovenstaande tarieven. De verschillende varianten leiden tot een beperkte groei van het personenautopark van maximaal 3 procent. Het aandeel elektrische voertuigen in de nieuwverkopen stijgt met 6 tot 15 procentpunten. Er is sprake van een aanzienlijke daling in het aantal autokilometers, tot wel 20 procent, vooral doordat er kortere verplaatsingen worden gemaakt. Het aantal ritten met de auto zakt slechts in beperkte mate.
Al met al neemt de congestie fors af met 43 tot 68 procent. Deze daling is in variant 3c, met een tariefopslag naar plaats (drukke wegen) en tijd (spits) het grootst. Ook de CO2- en NOx-emissies nemen met 17 tot 24 procent behoorlijk af, opnieuw het sterkst in de varianten 3.
Variant 1, die zich specifiek op elektrische voertuigen richt, doet in variant 1a het aandeel elektrische auto’s in de nieuwverkopen het sterkst groeien. De effecten op mobiliteit en emissies zijn veel beperkter dan in de andere varianten, omdat in deze variant het systeem van Betalen naar gebruik maar voor een deel van het wagenpark (10% in 2030 in het basispad) wordt ingevoerd. Variant 1a is minder gunstig voor de overheidsfinanciën aangezien hier geen budgetneutraliteit is verondersteld.
Variant 1b, die door een fors hoger kilometertarief voor elektrische voertuigen wel budgetneutraal is, leidt juist tot een afname van het aandeel EV’s in de nieuwverkopen en daardoor tot een kleine toename van de emissies.
Behalve in variant 1b is in alle varianten, ten opzichte van het basispad, sprake van een verschuiving van lasten van personenauto’s naar bestelauto’s. De totale lasten voor personenauto’s zijn hierdoor lager dan in het basispad en voor bestelauto’s hoger. Dit is een gevolg van zowel een relatief lage bijdrage van bestelauto’s in de totale opbrengsten aan motorrijtuigenbelasting in het basispad en een relatief hoog kilometrage, een hoog dieselaandeel en een gemiddeld hoge CO2-uitstoot.
Vervolg
Met de resultaten van deze effectstudie, aangevuld met de koopkrachteffecten en de resultaten van de maatschappelijke kostenbatenanalyse, ligt er een groot pakket informatie op de politieke tafel. Bij de onderhandelingen over een nieuw kabinet kan die input gebruikt worden om Betalen naar gebruik concreet vorm te geven, mits dat nieuwe kabinet het wil gaan invoeren. Het is ook mogelijk dat er nog andere varianten doorgerekend moeten worden, zoals een aanpassing van het tariefsysteem om effecten op de brandstofmix te dempen of juist te versterken, of een andere ingangsdatum. Ook de (soms sterke) lastenverschuiving van personenauto’s naar bestelauto’s in (bijna) alle varianten zou aanleiding kunnen zijn hiervoor aangepaste varianten te onderzoeken. Maar wellicht wil een nieuw kabinet het over een andere boeg gooien met bijvoorbeeld een cordonheffing in plaats van een kilometerheffing. Feit is dat voor het eerst in jaren Betalen naar gebruik in Nederland weer serieus op de agenda staat. Wordt vervolgd!
Meer lezen over het onderwerp Betalen naar gebruik? Klik hier…
_____
De auteurs
Prof. dr. Henk Meurs en dr. Rinus Haaijer zijn onderzoekers van MuConsult.
