België en Nederland zijn niet de enige en zeker niet de eerste overheden die nadenken over het invoeren van ‘prijsbeleid’ voor autoverkeer. Onder meer Singapore, Londen, Stockholm en Milaan gingen de lage landen voor – en met succes. Wat kunnen we van hun ervaringen leren? De auteurs Dirk van Amelsfort en Griet De Ceuster kijken voor ons over de Nederlandse en Belgische grens.
Het invoeren van een of andere vorm van prijsbeleid, zoals een cordonheffing of kilometerheffing, is geen kwestie van wat belastingwetgeving aanpassen. Ze vereisen naast een aanpassing van de wet, een klus op zich, ook een hele reeks aan kostbare technologische voorzieningen. Zonder wegkantsystemen, camera’s, voertuigsystemen en andere technische oplossingen is het ‘betalen naar gebruik’ niet draaiende te krijgen.
Prijsbeleid wordt dan ook nooit zomaar ingevoerd: er is altijd een dringende reden om de staande praktijk – automobilisten betalen hun deel via belastingen en brandstofaccijnzen – zo drastisch en categorisch om te gooien. Vaak is die reden congestie: hopeloos vastlopende wegen in en om de stad bijvoorbeeld. Meer in het algemeen kunnen we stellen dat prijsbeleid wordt ingezet om de negatieve externaliteiten van (auto)mobiliteit tegen te gaan.1Een (negatieve) externaliteit is de schade als gevolg van een economische activiteit. Die schade is onbedoeld, non-monetair en wordt niet meegerekend in de marktprijs – waardoor externaliteiten vaak ook geen invloed hebben op de economische afwegingen van een individu. Het begrip werd in 1920 geïntroduceerd door de Engelse econoom Pigou. Die droeg ook meteen de oplossing aan: een belasting om die negatieve effecten te corrigeren. Naast congestie zijn dat vooral de problemen op het vlak van luchtkwaliteit, verkeersveiligheid en klimaat, en in mindere mate het ruimtebeslag van auto’s in steden. Dit prijsbeleid staat ook nooit alleen, maar moet passen in een grotere visie over hoe een stad of regio kan groeien en functioneren.
Succesvol ingevoerd
Met die redenen als stuwende kracht hebben in de afgelopen decennia verschillende steden en landen in de wereld vormen van rekeningrijden ingevoerd. Singapore heeft in 1976 als eerste een systeem van congestieheffingen opgezet, het Singapore Area Licensing Scheme (ALS). Dit werd later uitgebreid tot het Road Pricing Scheme en in 1998 vervangen door Electronic Road Pricing (ERP).
Sindsdien waagden ook in Europa steden de sprong. Zo kwam Londen in 2003 met de London Congestion Charging Scheme. Stockholm installeerde in 2006 een cordontol, na een proefperiode van een half jaar. In deze stad betalen automobilisten een in de tijd gedifferentieerde heffing op elke cordonpassage in beide richtingen. Göteborg volgde in 2012. In Italië betaal je in Rome vanaf 2001 op verschillende wegen een extra heffing. In 2008 introduceerde Milaan, een stad met een van de hoogste tarieven voor autobezit in Europa, de cordontol Ecopass. Dit systeem legde een belasting op het gebruik van de meest vervuilende voertuigen in de tolzone en verbood zelfs de meest vervuilende.2De Ecopass is in 2012 vervangen door de Area C. Dit nieuwe systeem maakt geen onderscheid meer naar vervuiling.
Niet zonder slag of stoot
Dat die vormen van rekeningrijden inmiddels in verschillende regio’s draaien – en met succes, zoals we dadelijk zullen zien – wil niet zeggen dat de invoering van prijsbeleid eenvoudig is. Sterker nog, veel meer overheden hadden graag een vorm van cordon- of zoneheffing ingevoerd, maar zagen hun plannen stranden wegens gebrek aan publieke en politieke steun. Het kerkhof van gestrande heffingen omvat projecten van onder meer Hong Kong, Cambridge, Edinburgh, Kopenhagen, Lyon, Manchester, New York City en, niet te vergeten, Nederland.
Waarom was de steun voor prijsbeleid in deze gebieden zo laag, ondanks de vaak forse problemen met congestie en luchtvervuiling en de bewezen effectiviteit van de heffingen? Een eerste punt is dat prijsbeleid vaak het frame van een belasting krijgt. Burgers hebben over het algemeen een hekel aan nieuwe belastingen. Daar komt bij dat veel mensen de kosten van de heffingen overschatten, terwijl ze de positieve effecten in termen van minder congestie, minder reistijden, minder luchtvervuiling en minder geluidshinder – beduidend minder tastbaar en bovendien ‘onzeker’ – juist onderschatten.
Een tweede punt is dat veel mensen van mening zijn dat wegen tot het publieke domein behoren. De conclusie is dan snel getrokken: ‘Met een congestieheffing laat de staat burgers betalen voor een goed dat al van hen is.’ Deze overtuiging is onjuist, omdat het individuele gebruik van de auto voor de rest van de samenleving, zoals we hierboven al opmerkten, grote externe kosten met zich meebrengt. Het niet goed beheren (= niet correct beprijzen) van de weg leidt daardoor tot hoge economische, sociale en milieukosten voor de samenleving als geheel. Deze situatie doet denken aan de beroemde tragedy of the commons van Garrett Hardin: gemeenschappelijke hulpbronnen worden gemakkelijk overgeëxploiteerd als de toegang ertoe niet goed wordt beheerd.
Een andere veel voorkomende redenering is dat mensen toch met de auto naar hun werk moeten, dus dat prijsbeleid het alleen maar duurder maakt omdat reizigers hun gedrag niet kúnnen aanpassen. Ook dat is een valse redenering. Als we de kosten voor autogebruik verhogen gaat het gebruik naar beneden en vinden mensen letterlijk en figuurlijk andere wegen om op hun werk te komen. Hier komen we zo nog op terug.
Tot slot is er nog het verweer dat door congestieheffingen de toegang tot onze wegen voorbehouden blijft aan de rijken, die zich zo’n heffing gemakkelijk kunnen veroorloven. De VS kent bijvoorbeeld de betaalrijstroken HOT-lanes, High Occupancy Toll, die alleen gratis zijn voor automobilisten die carpoolen. Deze rijstroken worden vaak ‘Lexus-lanes’ genoemd, omdat rijke automobilisten niet carpoolen maar gewoon een heffing betalen om de overbelaste normale rijstroken te vermijden. Dit ervaren de meeste mensen als onrechtvaardig: ‘Basismobiliteit mag geen privilege worden van de rijken en machtigen.’ Maar de sociale impact van congestieheffingen is allesbehalve een eenvoudig verhaal van rijk tegen arm. Veel andere factoren bepalen wie op de korte en lange termijn de winnaars en verliezers van een congestieheffing zijn. Het is in zekere zin een ontwerpvraag. Welke verdelingseffecten willen we bereiken en welk prijsbeleid past daarbij?
U-curve
Interessant is dat deze bezwaren niet alleen speelden bij de prijsbeleidprojecten die uiteindelijk faalden. Ook bij de genoemde succesvolle implementaties waren vóór de introductie de redeneringen en sentimenten zoals hiervoor beschreven. We weten inmiddels dat de publieke acceptatie voor prijsbeleid een soort U-curve vormt, zoals weergegeven in figuur 1.
Op het moment dat er voor het eerst gesproken wordt over prijsbeleid, ligt de publieke acceptatie zo rond de 30 tot 40 procent: een redelijk grote groep burgers begrijpt het nut. Vervolgens ontstaat er maatschappelijke discussie die wordt gevoed door lobbygroepen, belangengroeperingen en media en die leiden bijna consequent tot de genoemde overschatting van de kosten en onderschatting van de baten. Die bewegingen gecombineerd met een status quo bias en risk aversion maken dat de steun net vóór invoering daalt naar 10 tot 20 procent. Pas als prijsbeleid is ingevoerd en mensen zien dat de kosten meevallen, de baten fors zijn en dat ze gewoon nog met de auto kunnen reizen wanneer ze dat willen, stijgt de publieke acceptatie.
Wat kunnen overheden die nadenken over prijsbeleid daarvan leren? Allereerst dat wachten op publieke acceptatie weinig zin heeft. De politiek moet verantwoordelijkheid nemen. Maar ook: de politiek moet prijsbeleid ontwerpen dat leidt tot maatschappelijke baten die zichtbaar zijn voor gebruikers. Dat laatste betekent vaak wel dat de heffingen wat hoger moeten zijn. Lagere heffingen leiden wel tot een opbrengstenstroom, maar niet tot voldoende zichtbare maatschappelijke baten. Allan Seckel, voorzitter van de Mobility Pricing Commission in Vancouver, Canada, formuleerde het als volgt: “The paradox is that the lower the charge, the more it can be described as a ‘tax grab’ – only at relatively higher charges do the congestion benefits start to appear.”
Uiteraard moeten deze heffingen alleen gelden op plaatsen en tijden waar de externaliteiten zich voordoen.
De effecten van prijsbeleid
Tot zover het ‘ex ante-deel’ van prijsbeleid. De grote vraag is natuurlijk wat de uiteindelijke effecten zijn en of het prijsbeleid doet wat het belooft. Daarom staan we stil bij de ervaringen in Londen, Singapore, Stockholm, Milaan, Göteborg en Rome – zie ook tabel 1.
Als we alleen naar de directe effecten op de verkeerssituatie kijken, dan zien we bijvoorbeeld dat de cordon- en verblijfsheffingen in bovengenoemde steden het aantal voertuigen over de betaalgrens verminderen met 10 tot 40 procent. Als gevolg daarvan nemen ook de vertragingen met 10 tot 40 procent af en neemt reistijdbetrouwbaarheid toe.
Het is niet zo dat alle weggevallen autoritten worden vervangen door ov-reizen. Het openbaar vervoer is uiteraard belangrijk, maar in bijvoorbeeld Stockholm neemt het maar de helft van de verdwenen autoritten op en ook alleen voor het motief woon-werkverkeer, aldus Börjesson et al. (2012). Mensen combineren daar ritten, verminderen verplaatsingen, reizen samen of op andere tijdstippen. In de evaluatie van de Stockholm-congestieheffing bleek ook dat reizigers zich vaak niet herinneren dat ze hun reisgedrag hebben aangepast, terwijl er toch grote verschillen werden gemeten. Het blijkt dat veel mensen zich een beetje aanpassen en niet een kleine groep veel.
Naast de directe effecten op de verkeerssituatie zijn er ook opvallende tweede-orde-effecten: emissies van CO2, NOx, PM2.5 en PM10 worden lager. Dat heeft directe gezondheidseffecten. Onderzoek van Simeonova et al. (2018, 2019) naar de congestieheffing in Stockholm laat zien dat het aantal kinderen met astma dat acute hulp in ziekenhuizen nodig heeft, door de heffing met 45 procent is afgenomen.
In London leidde de verblijfsheffing tot een reductie van ongevallen met 50 procent in het studiegebied.
Lessen voor Nederland en België
Als we denken aan regio’s die prijsbeleid overwegen – en dan hebben wij uiteraard vooral Nederland en België in gedachten – wat zijn dan de lessen? Eén belangrijke is dat de successen tot nu toe alle gericht zijn op de externaliteiten. Als je je daar op richt zijn de effecten zichtbaar en is de maatschappelijke acceptatie, hoewel vaak pas naderhand, voldoende groot.
Nu zijn in Nederland en België de externaliteiten het grootst in en rond de steden: daar speelt de congestie, de luchtvervuiling, verkeersonveiligheid en het ruimtegebrek op. Steden zijn ook economische centra van nationaal belang en het is dus essentieel om die goed te laten functioneren en leefbaar te houden. Met dat in gedachten zou een nationaal prijsbeleid met een (bijna) vlakke heffing te weinig specifiek zijn, omdat het ook op plekken heft waar het niet nodig is – en voor plekken waar het wél nodig is, is de heffing waarschijnlijk te laag om effect te sorteren. Nederland en België lijken op korte termijn dan ook veel meer te winnen te hebben bij meer lokale congestieheffingen. Met die kleine stappen kunnen al flinke maatschappelijke baten worden verkregen. Een grootschalige gedifferentieerde afstandsgebaseerde heffing is dan een mooi eindbeeld om naartoe te werken – maar zo’n grote systeemverandering lijkt voorlopig nog een stap te ver.
Meer lezen over het onderwerp Betalen naar gebruik? Klik hier…
_____
De auteurs
Dr. ir. Dirk van Amelsfort is senior adviseur bij Goudappel.
Prof. ir. Griet De Ceuster is directeur Transport & Mobility Leuven.
Technologie: wie gebruikt wat?
Londen (zoneheffing), Milaan (zone/cordon), Stockholm (cordonheffing), Göteborg (cordon) maken gebruik van automatische nummerplaatherkenning om de stedelijke tol te heffen. Singapore, Dubai, Bergen en Oslo gebruiken voor hun cordon/corridor-heffing speciale korteafstandscommunicatie, DSRC. Dubai heeft slechts zes portieken op de voornaamste snelwegen: het cordon is niet ‘dicht’ waardoor men alle bestemmingen kan bereiken zonder een portiek te passeren.
In Singapore zijn er vergevorderde plannen om hun huidige DSRC-systeem om te vormen naar een GPS-systeem. Dit zou dan het eerste GPS-heffingssysteem met personenwagens ter wereld worden. Singapore blijft echter een cordonheffing, het GPS-systeem zal niet direct worden gebruikt voor een kilometerheffing.
