Van decentralisatie tot marktwerking: Mobiliteit in de jaren 90

In NM Magazine blikken we geregeld vooruit: hoe ontwikkelt deze trend zich, wat brengt die innovatie ons de komende jaren enzovoort. Maar het is ook belangrijk om van tijd tot tijd in alle rust terug te blikken. In deze uitgave neemt professor Henk Meurs ons daarom mee terug naar het Nederland van de jaren 90, een decennium dat decentralisatie als rode draad heeft.

1990 is recente geschiedenis, maar toch ook weer zo lang geleden. Het wereldwijde web bestond nog niet, de ‘draadloze telefoon’ wilde maar niet doorbreken, autonavigatie stond in z’n kinderschoenen, we betaalden het hele decennium nog in guldens, ABN en Amro waren twee banken en Oost- en West-Duitsland waren nog (net) niet één – om maar wat losse, inmiddels bevreemdende feitjes te noemen.

Ook politiek-bestuurlijk gezien ligt 1990 ver achter ons. De sector verkeer en vervoer was traditioneel ingericht, met de centrale overheid als de partij die wikt en beschikt.¹Er was wel provinciaal en gemeentelijk beleid, maar de regio’s lieten zich sterk inspireren door de rijksnota’s. Dat veel geld voor provincies en gemeenten van het rijk kwam, versterkte de ‘traditionele’ verhoudingen. Het belangrijke Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, SVV-2, was bijvoorbeeld een echt rijksplaatje: visie en aanpak waren door het ministerie bepaald. Ook het derde Meerjarenplan Verkeersveiligheid, MPV-3, uit 1991 was vooral een rijksvisie.

Duurzaam Veilig
Niet dat die dominante positie van het rijk per se slecht of minder was: de visies waren vaak vernieuwend en gedurfd. Zo introduceerde het MPV-3 het principe Duurzaam Veilig, het vergroten van de verkeersveiligheid door een ‘preventieve en vergevingsgezinde’ inrichting van wegen. Inmiddels is die benadering gemeengoed, maar in 1991 was dat een ware innovatie, nationaal én internationaal gezien. Hard nodig was ze ook, want het aantal verkeersdoden lag op 1200 per jaar.

Op naar een modal shift
Het SVV-2 was al even gedurfd. De nota werd in 1991 vastgesteld, toen het autoverkeer nog ongebreideld groeide.²Het autoverkeer nam in de periode 1986-1990 met 12 procent toe. De snel groeiende arbeidsparticipatie van vrouwen was hierbij een belangrijke factor. De jaarlijkse schade als gevolg van files bedroeg zo’n 1 miljard gulden en de tendens was stijgend. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wilde de verkeersdruk op de weg verlichten en zette in op een ambitieuze modal shift naar openbaar vervoer en fiets. Bij ongewijzigd beleid zou het autoverkeer tot 2010 met 70 procent groeien, zo was berekend, maar dat mocht maximaal 35 procent worden. Het milieu was daarbij, voor het eerst eigenlijk, een argument van belang. Het moest maar eens gedaan zijn met de privileges van die vervuilende auto, zo klonk het.

In lijn met de visie gingen er miljarden guldens naar het openbaar vervoer. Daarmee werd onder meer de aanleg van de Betuweroute en de HSL Zuid gefinancierd. Voor de fiets kwam er een nieuw Masterplan Fiets, om ook voor die modaliteit een kwaliteitssprong te realiseren. Tegelijkertijd beperkte het rijk de uitbreiding van het autowegennet, stimuleerde het carpoolen en schetste het de eerste contouren van rekeningrijden en een ‘beperkend parkeerbeleid’ in steden. Interessant is ook dat de SVV-2-nota toen al wees op de mogelijkheden van ‘telematica bij het werken, leren en winkelen’.

Kwartje van Kok
Dat de auto even geen voorkeurspositie had, bleek wel uit de invoering van het fameuze kwartje van Kok. Nederland zat begin jaren 90 in een laagconjunctuur en er was extra geld nodig. In lijn met het beleid om het autogebruik te beperken, stelde toenmalig minister Wim Kok van Financiën een verhoging van de brandstofaccijns voor. Autorijden zou zo duurder en dus onaantrekkelijker worden, ten gunste van andere vormen van mobiliteit. De extra accijns bedroeg 25 guldencent per liter gelode benzine, 18 cent per liter ongelode benzine en 7 cent per liter diesel.

Het plan stuitte op de nodige weerstand in het land. Partijen als ANWB en Bovag zochten nadrukkelijk de publiciteit, zamelden handtekeningen in en togen zelfs naar de rechter. Maar de maatregel werd uiteindelijk vrij probleemloos door de Tweede en Eerste Kamer geloodst. Per 6 juli 1991 was de lastenverzwaring van kracht. De accijnsverhoging leverde de schatkist jaarlijks honderden miljoenen guldens (en later: euro’s) op.³In 2002 berekende het ministerie van Financiën dat het ‘kwartje van Kok’ in dat jaar goed was voor 530 miljoen euro aan belastinginkomsten. De gelode benzine was toen nauwelijks meer verkrijgbaar en de accijns op diesel was alweer teruggedraaid. Die half miljard euro kwam dan ook puur van die 18 guldencent extra op ongelode benzine.

Decentralisatie
Terug naar de bestuurlijke, ‘rijksgerichte’ aanpak. Hoewel SVV-2 en MPV-3 nog duidelijke rijksnota’s waren, was er op de achtergrond al een beweging gaande richting decentralisatie.

Dat leidde er in 1994 toe dat de verantwoordelijkheid voor verkeersveiligheid op provinciale en gemeentelijke wegen bij de provincies en de kaderwetgebieden⁴Het betrof zeven samenwerkingsverbanden in verstedelijkte gebieden. De bedoeling was dat deze kaderwetgebieden, in feite een extra bestuurslaag, zouden uitgroeien tot ‘stadsprovincies’. Zover is het nooit gekomen. kwam. Principes als Duurzaam Veilig waren nog altijd leidend, maar de uitwerking in wegontwerp werd een zaak van de decentrale overheden.

De gemeenten werden vanaf 1996 verantwoordelijk voor het fietsbeleid. Dit omvatte onder meer de uitwerking van een samenhangend fietspadennetwerk in en tussen de gemeenten.

Ook het lokale en interlokale openbaar vervoer werd anders georganiseerd. Tot 1988 was het rijk verantwoordelijk voor het complete stads- en streekvervoer: het rijk betaalde de bijdrage voor de exploitatie rechtstreeks aan de vervoerbedrijven. Met de Wet personenvervoer uit ‘88 verhuisde de verantwoordelijkheid voor lokaal vervoer (stadsbussen, stadstrams) al naar de gemeenten. In 1996 kregen de zeven kaderwetgebieden lokaal én interlokaal openbaar vervoer. En in 1998 voltooide het rijk deze decentralisatieslag en ging in het hele land lokaal en interlokaal openbaar vervoer naar provincies, kaderwetgebieden en gemeenten, de ov-autoriteiten.

Reorganisatie spoor
Van een andere orde waren de organisatorische aanpassingen op en rond het spoor. Nieuwe Europese regelgeving vereiste dat de vervoersexploitatie gescheiden zou worden van aanleg en onderhoud. Maar er was ook een groeiende onvrede over de inefficiëntie die inherent zou zijn aan de generieke subsidies die de NS nog kreeg, zo’n 2 miljard gulden op jaarbasis.

In 1995 werd de NS daarom ontvlecht en deels ‘verzelfstandigd’. Het infradeel bleef functioneren als ware het een rijksdienst, maar het segment reizigersvervoer moest veel meer gaan opereren als een commercieel bedrijf dat de eigen broek op kan houden.

Deze aanpak opende de deuren voor nieuwe reizigervervoerders op het spoor, zoals Lovers Rail (operationeel vanaf 1996), NoordNed (1999) en Syntus (1999). De eerste verdween al snel weer van het toneel, maar NoordNed en Syntus waren dankzij hun specifieke aanpak een verrijking voor het openbaar vervoer. Zo vervingen zij de bestaande parallelle bus- en treinlijnen (= trein en bus die dezelfde verbinding verzorgen) door een net waarin treinen en bussen elkaar aanvullen en qua aankomst- en vertrektijden ook optimaal op elkaar aansluiten.

Tot slot
Decentralisatie en in het geval van het spoor zelfs marktwerking hebben de jaren 90 in belangrijke mate gekleurd. Maar hoe is het gegaan met de (rijks-) ambities om autorijders in groten getale naar het ov en de fiets te krijgen? Die modal shift bleek – net als gedragsverandering in het algemeen – in de praktijk lastiger dan op het papier van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer.

Het gebruik van het ov nam in de jaren 90 weliswaar aardig toe, maar die plus kwam voornamelijk op het conto van de ov-studentenkaart, die in januari 1991 werd ingevoerd. De groei van het gemotoriseerd verkeer was er in ieder geval niet veel minder om. De toename vlakte in de tweede helft van het decennium iets af, maar over het hele decennium gemeten nam het aantal afgelegde kilometers zo’n 20 procent toe. Ook het wagenpark groeide fors, van 5,8 miljoen naar 7,3 miljoen motorvoertuigen.

Wilde het autogebruik ooit worden teruggedrongen, dan waren er ingrijpender maatregelen nodig. Zou slimme technologie uitkomst bieden? De jaren 00 zouden het leren. Daarover in de volgende editie van NM Magazine meer.

Deze terugblik komt uit ‘30 jaar mobiliteit in Nederland 1990-2020’, een uitgave ter gelegenheid van het dertigjarig jubileum van MuConsult.

____

De auteur
Prof. dr. Henk Meurs is founding partner van MuConsult en lid van de redactie van NM Magazine.