De drone is een nieuwe en in meerdere opzichten unieke modaliteit. De ontwikkelingen gaan hard en het aantal toepassingen voor de drone stijgt minstens zo hard mee. Maar hoe zorgen we ervoor dat al die toepassingen probleemloos verlopen? In deze bijdrage kijken de auteurs nog eens kritisch naar de veiligheidsketen toelating-operatie-handhaving.
Van eten bezorgen tot objecten inspecteren, gewassen besproeien, personen vervoeren en verkeer monitoren: drones kunnen en mógen het (bijna) allemaal.
Een voorwaarde bij deze mooie toepassingen is uiteraard dat alles veilig verloopt. Daar hebben we sinds iets meer dan een jaar Europese regels voor. Maar juist omdat deze modaliteit zo groeit, is het goed om de veiligheidsaanpak van tijd tot tijd tegen het licht te houden.
Dat is precies wat we als Goudappel en Technolution Move gedaan hebben, in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. We hebben de veiligheidsketen toelating-operatie-handhaving verkend en die ook naast de keten van andere modaliteiten gelegd, zoals autonome wegvoertuigen en light electric vehicles (LEV’s).
In het onderstaande lichten we enkele van onze bevindingen eruit. Het is goed hierbij in gedachten te houden dat we bij drones verschillende categorieën onderscheiden: de open, specifieke en gecertificeerde categorie voor vluchten met respectievelijk een laag, gemiddeld en hoog risico. Een drone uit de categorie open kan overigens nog steeds een flink toestel zijn, tot wel 25 kg. Maar het risico wordt als laag gezien, omdat je binnen die categorie niet boven mensen mag vliegen en de drone in het zicht moet blijven.
Toelating
De toelating van drones in het luchtruim is goed gereguleerd. De regelingen variëren van zelfcertificering op basis van CE tot een volledige keuring van het individuele toestel – en alles wat daartussen zit.
De software is nog wel een aandachtspunt. Ook na de initiële toelating van een model zal de besturingssoftware van tijd tot tijd geüpdatet moeten worden. Hoe daarmee om te gaan? Moet dan bijvoorbeeld een drone uit de gecertificeerde categorie opnieuw worden gecertificeerd? Interessant is de aanpak die is gekozen voor (deels) automatische voertuigen. RDW en de auto-industrie hebben hier een gentlemen’s agreement: alleen als er sprake is van grote wijzigingen in de software, biedt de fabrikant de software ter toetsing aan. Mogelijk is dat ook een werkbare optie bij drones.
Operatie
Ook wat de operatie van drones betreft zijn er heldere kaders, eisen en gebruiksrichtlijnen. Wel wordt er in de open categorie nog veel overgelaten aan de verantwoordelijkheid van de gebruiker. Als de drone minder dan 250 gram weegt, is geen dronebewijs vereist – en dus ook geen cursus en examen. Dat lijkt een beetje op de situatie van de fiets, waarvoor je ook geen ‘rijbewijs’ hoeft te halen. Het verschil is wel dat Nederland een stevige fietscultuur kent waarbij kinderen letterlijk van kindsbeen af leren fietsen, met als extra een op verkeersveiligheid gericht programma op de basisschool.
Het zou goed zijn die gebruikers van lichte drones in ieder geval bewuster te maken van hun verantwoordelijkheid voor ‘verkeersveiligheid’. Ook privacy – veel drones zijn uitgerust met een camera – zou hierbij aandacht moeten krijgen. De geldende regels en richtlijnen worden nu vaak los van de drone geleverd of staan ergens achter in de handleiding. Het zou al schelen als iedere verkochte drone voorzien wordt van een flyer met een goede uitleg van alle regels.
Een ander mogelijk verbeterpunt voor de open categorie is om vliegverboden wat dwingender op te leggen. Met de auto en de fiets zie je vanzelf waar je wel en niet mag rijden, maar bij drones is die ‘infrastructuur’ uitsluitend digitaal. Dat is op zich geen probleem: in de normale modus stopt het toestel vanzelf bij een no fly-zone. Die bescherming kan echter makkelijk worden omzeild door de drone in de sportmodus te zetten. Het zou beter zijn dat soort work-arounds niet langer toe te staan.
Een laatste punt dat we willen noemen, opnieuw rond de open categorie, zijn verzekeringen. Momenteel kent die categorie géén verzekeringsplicht, zoals wel gewoon is bij bijvoorbeeld LEV’s. Natuurlijk is een verzekering als zodanig geen garantie voor meer veiligheid, maar het levert in ieder geval extra ongevalsgegevens op – extra data om veiligheidsbeleid aan te scherpen of om bijvoorbeeld meer in handhaving te investeren. Vooral voor de wat zwaardere ‘open’ drones is een verplichte verzekering het overwegen waard.
Handhaving
Dan de handhaving van drones. Binnen de huidige veiligheidsketen is dat nog een blinde vlek. Er zijn bijvoorbeeld geen gebruikscijfers en ongevalscijfers voorhanden. Drones in de open categorie beschikken bovendien niet over hardware voor identificatie, wat een goede monitoring lastig maakt. Op dit moment beschikt alleen Defensie over de systemen om droneactiviteiten te detecteren, maar dit wordt niet continu gedaan en de resultaten worden hoe dan ook niet gedeeld.
Wat ook niet helpt is dat de handhavers op de grond – politie, marechaussee en inspecteurs van Inspectie Leefomgeving en Transport – slechts beperkt zijn toegerust. Ze zijn niet altijd goed op de hoogte van wat er wel en niet mag en beschikken ook niet over de juiste tools, zoals een dronekaart of een lijst met toegestane dronemodellen, om te kunnen handhaven. Het is sowieso de vraag of die drukbezette handhavingsorganisaties wel de tijd hebben voor handhaving.
Op welke wijze kunnen er op dit vlak stappen worden gezet? Om handhaving eenduidiger en toegankelijker te maken is het wenselijk om naar een model te gaan waarbij eigenaarsverantwoordelijkheid de standaard is. (Momenteel ligt alle verantwoordelijkheid bij de bestuurder.) Dit maakt het mogelijk om automatisch toezicht op te zetten en het vergemakkelijkt het handhaven op de grond. Door middel van een automatisch handhavingssysteem kan er bijvoorbeeld digitaal worden gehandhaafd ‘op kenteken’, zoals ook gebeurt met het wegverkeer. Dat zou betekenen dat als een drone een no fly-zone invliegt, de eigenaar daar vanzelf een waarschuwing of bekeuring voor krijgt. Voor eventuele uitzonderingen zou een ontheffing kunnen worden aangevraagd, die dan in het digitale systeem wordt ingeladen.
Conclusies
Al met al kan de veiligheidsketen van drones op onderdelen strakker worden ingericht. Toch is het ook belangrijk om elke eventuele aanscherping in een bredere, maatschappelijke context te zien. Drones leveren namelijk ook het nodige veiligheidsvoordeel op. Denk aan een toepassing als bruginspectie. Zo’n inspectie is met een drone goedkoper en veel veiliger dan de huidige praktijk: een inspectie met een helikopter. Het is dus belangrijk de ontwikkelingen rond drones te begeleiden en veilig te houden, maar om tegelijkertijd alles niet zó dicht te timmeren dat de uitrol van deze modaliteit belemmerd wordt.
Met het oog op innovatie (en daarmee: meer toepassingen die het leven veiliger maken) zou het ook goed zijn ruimte te bieden voor experimentele toepassingen met drones. In Nederland hebben we voor autonoom vervoer de Experimenteerwet in het leven geroepen, als lokaal kader om ontheffingen te verlenen voor toepassingen met nieuwe technologie. Zo’n wet kan ook interessant zijn voor de ontwikkeling van drones. Juist door te experimenteren ontstaat er een ‘feedbackloop’ op de veiligheidsketen die bijdraagt aan het vroegtijdig observeren en benutten van kansen en voorkomen van risico’s.
De belangrijkste conclusie van ons onderzoek is om te blijven kijken naar de verschillende vormen van modaliteit en daarvan te leren. De impact van de verschillende (autonome) toepassingen van drones is bovendien breder dan alleen mobiliteit. Het zou dan ook goed zijn om de drone meer interdepartementaal te beschouwen.
De resultaten van het verkennend onderzoek van Goudappel en Technolution Move zijn vervat in het rapport ‘Onderzoek veiligheidsketen drones’. Het Ministerie zal dit rapport later dit jaar publiceren.
____
De auteurs
Arthur Scheltes en Marieke Blom zijn respectievelijk adviseur Innovatieve Mobiliteitsvormen en jurist bij Goudappel.
Danny Vroemen en Paul van Koningsbruggen zijn resp. senior business developer en directeur Mobiliteit bij Technolution Move.
