We zijn als vakgebied verkeer en vervoer het samenwerken niet vreemd. Integendeel zelfs. Maar gelet op de complexe uitdagingen waar we voor staan, is het wel de vraag hoe effectief het ‘traditioneel’ samenwerken in programma’s en projecten nog is. Een alternatieve samenwerkingsvorm is de federatieve aanpak, meer gericht op snelheid, wendbaarheid en integraliteit. Biedt die aanpak kansen? Wat is federatief werken precies? En wat zijn de voor- en nadelen?
Het rijtje problemen waar we voor staan, kennen we inmiddels wel. Het verkeer moet veiliger, schoner, duurzamer en ook toegankelijker. Verder blijft bereikbaarheid onze aandacht vragen, vooral in de buitengebieden.
Dat zijn stuk voor stuk complexe uitdagingen. Dat bijvoorbeeld de verkeersveiligheid niet echt wil verbeteren, is niet aan een enkele oorzaak toe te schrijven maar aan een heel palet van op elkaar ingrijpende factoren. Denk ook aan het aantal partijen dat nodig is om resultaat te boeken. Een beetje oplossing vereist meerdere overheden, vaak ook ontwerp- en adviesbureaus, systeemleveranciers, serviceproviders, mogelijk aannemers en anders wel autofabrikanten, (deel)vervoersbedrijven en reizigersorganisaties. Bij maatschappijbrede problemen als duurzaamheid komen daar nog de partijen ‘van buiten’ bij, zoals netbeheerders en ontwerp- en adviesbureaus uit het energiedomein als er bijvoorbeeld voor elektrificatie wordt gekozen.
De problemen zijn daarmee onversneden multifactor en multiactor. Hoe richt je dan praktische samenwerkingen in de uitdagingen effectief en dus integraal te lijf te gaan? De traditionele route is om een project op te zetten, of een compleet programma met projecten. Dat staat voor een heldere (deel)opdracht, een overzichtelijke organisatie en centrale regie.
Die aanpak verhoudt zich alleen slecht tot de complexiteit van de uitdagingen en het forse aantal stakeholders. Bij een project ligt de eindverantwoordelijkheid immers geheel bij de bij de opdrachtgever, meestal een gemeente of provincie. Die moet zorgen voor het verbinden van modellen en systemen, het uitwisselen van data over de betrokken partijen heen, het integreren van deelresultaten en het vlot bijsturen bij tegenvallende resultaten. Maar zijn er wel overheden die over de kennis, het regievermogen en de financiële armslag beschikken om die verantwoordelijkheid alleen aan te kunnen?
FEDERATIEF SAMENWERKEN
Het lijkt er dus op dat we, voor de complexere uitdagingen althans, toe zijn aan andere vormen van samenwerking. Vormen waarin het aantal partijen minder een rol speelt. Sterker nog, waarbij we de stakeholders graag állemaal inzetten – om met hun gezamenlijk kennis, ervaring, data, hun vermogen data te duiden en hun (applicatie- en systeem-) ontwikkelkracht de uitdagingen in de volle breedte en complexiteit aan te pakken.
Zo’n werkwijze is er gelukkig ook: het federatief samenwerken. Wat verstaan we eronder? Een officiële definitie is er nog niet, maar we geven een aanzet:
| DefinitieFederatief samenwerken is een op integraliteit gerichte samenwerkingsvorm, zonder strakke regievoering. De partijen – elk met hun eigen specialisaties, dekking, doelgroepen enzovoort – opereren decentraal en in principe autonoom, maar kiezen ervoor om hun modellen, applicaties en systemen via open standaarden te koppelen en om hun (meta)data te delen. Dit gebeurt op basis van gedeelde afspraken over protocollen, interoperabiliteit, beveiliging en governance. |
Merk op dat dankzij de protocollen er makkelijk nieuwe partijen kunnen aansluiten. De werkwijze is dan ook goed uitrolbaar, zowel regionaal als wat oplossingsgebied betreft. Federatief werken leidt tot een net van autonome partijen, onderling verbonden via gedeelde systemen, processen en afspraken, die elkaars kennis en middelen benutten om tot veerkrachtige, aanpasbare en duurzame oplossingen te komen. En let wel, zonder dat daar het hek van een project omheen hoeft en zonder volledige centrale regie.
Met de aanpak wordt ook meteen een ‘automaat’ neergezet, waarmee iteratief naar het beoogde resultaat kan worden gewerkt. En dat klaar staat voor de volgende verkenningen en zo mogelijk operaties.
Voorbeelden
Het federatieve werken is daarmee duidelijk anders dan de projectmatige aanpak. Maar is het ook nieuw? Niet helemaal. De afgelopen jaren hebben we er al aantal keer voorzichtig kennis mee gemaakt.
Neem Gebiedsgericht Benutten. Met deze aanpak, uit 2002 alweer, opereren wegbeheerders autonoom, maar trekken ze toch samen op: middels afspraken en gekoppelde verkeersmanagementsystemen kan elke beheerder rekening houden met het verkeer op de eigen wegen én op die van de buren. Als regio komen ze zo tot ‘wegbeheerdersoverschrijdende’ oplossingen.1Zie Werkboek Gebiedsgericht Benutten – Met de Architectuur voor Verkeersbeheersing (2002), Rijkswaterstaat.
In het verlengde hiervan hebben we het protocol DVM-Exchange. In 2011 namen verschillende leveranciers van netwerkmanagementsystemen het initiatief om een open standaard te ontwikkelen voor de leveranciersonafhankelijke communicatie tussen netwerkmanagementsystemen. Dankzij die standaard wisselen die systemen informatie uit en kunnen ze verkeerskundige diensten (lees: de inzet van maatregelen) bij buursystemen aanvragen. De verantwoordelijke wegbeheerders blijven hierbij gewoon in control: alles gebeurt binnen de kaders zoals zij die hebben bepaald.
Het Partnership Talking Traffic is van 2016 tot en met 2020 een stap verder gegaan door wegbeheerders en weggebruikers, via serviceproviders, federatief te laten samenwerken. Er is in dit partnership een systeem opgezet waarbij voertuig en weg via internationaal gestandaardiseerde berichten communiceren. Voertuigen zenden dan bijvoorbeeld uit waar zij zich bevinden en kruispunten communiceren terug wanneer het verkeerslicht groen of rood wordt.
Omdat voertuigdata heel privacygevoelig zijn, is er in Talking Traffic wel voor gekozen om de datacommunicatie via een centraal, landelijk toegangspunt te laten verlopen. Dat doet het federatieve karakter van het geheel een beetje teniet, maar wie weet kan dat op termijn alsnog anders worden geregeld. Dat voertuig en weg hun informatie alleen lokaal delen bijvoorbeeld, via wifi of via een regionale of stedelijke verkeerscentrale. Met een goed federatief dataregister zijn deze data voor gerechtigden dan nog steeds te vinden en op te halen.
Ook de in 2023 gestarte samenwerking binnen het Dutch Metropolitan Innovations Ecosysteem, DMI, is federatief. Met dit initiatief lijkt het federatieve nog weer verder ontwikkeld. Zo heeft het ontstaan van spontane maar logische samenwerkingsverbanden binnen DMI een veel grotere plek gekregen. De samenwerking is ook bewust domeinoverschrijdend en omvat mobiliteit, openbare ruimte en woningbouw. Via het Nationaal Groeifonds is een fors budget van 85 miljoen euro vrijgemaakt.
Ook als het om samenwerking rond sec data delen gaat, gebeurt het nodige federatief. Het Nationaal Toegangspunt Mobiliteitsdata, NTM, is een mooi voorbeeld. Zie verder het kader ‘Centraal vs. federatief data delen’.
Centraal vs. federatief data delen
Wie op internet op zoek gaat naar informatie over de federatieve aanpak, zal veel tegenkomen over het delen van data. Dit deelaspect van federatief (samen)werken lijkt inderdaad het meest uitgewerkt en toegepast. Hoe werkt het?
Europa en de Nederlandse overheid zetten stevig op het federatief delen van data. Vanuit Europa is er de Europese Datastrategie. In Nederland spant Interbestuurlijke Datastrategie, IBDS, zich in voor het federatieve delen. IBDS werkt bijvoorbeeld aan een federatief datastelsel voor Nederlandse overheden. Zie realisatieibds.nl en federatief.datastelsel.nl.
Hoe werkt federatief data delen precies? Het uitgangspunt is dat de bronhouders van de data controle over hun data houden. De gegevens blijven ook in hun bezit. Dat betekent dat de data niet centraal worden opgeslagen: wie de data wil gebruiken, kan ze bij de bron ophalen. De data-eigenaar bepaalt daarbij wie tot welke data toegang krijgt. Een set aan afspraken, standaarden en protocollen schept hierover duidelijkheid én zorgt ervoor dat het delen transparant, veilig en met respect voor privacy gebeurt.
In onderstaande tabel zijn de verschillen tussen ‘centraal’ en federatief data delen naast elkaar gezet.
NDW vs. NTM
Hoe ver is het domein verkeer en vervoer hiermee? Het NDW en DOVA zijn federatieve samenwerkingen tussen publieke partijen, respectievelijk wegbeheerders en ov-concessiehouders, maar ‘datatechnisch’ gezien gebruiken ze nog de centrale aanpak. Het Nationaal Toegangspunt Mobiliteitsdata, NTM, gaat een stap verder en pakt ook het data delen zelf federatief aan: het is een register dat verwijst naar datasets van onder meer NDW en DOVA.Dit NTM-register betreft nog wel uitsluitend publieke data. Een volgende stap zou zijn om ook private data op te nemen en om het delen ‘over domeinen heen’ te faciliteren.
Data delen
Centraal model Federatief model Data worden gekopieerd Data worden direct bevraagd Data worden verplaatst Data blijven bij de bron Het dataknooppunt is de basis Het afsprakenstelsel is de basis ‘Harde’ infrastructuur ‘Softe’ infrastructuur Toegang wordt centraal gecontroleerd in het knooppunt Toegang wordt decentraal gecontroleerd bij de databronnen Gecentraliseerde opslag Verwijsindex naar bronnen Tabel 1: De verschillen tussen centraal en federatief data delen. Bewerking van een overzicht van Laurens Lapré, CGI.
VOORS EN TEGENS
Dat is een fraaie lijst, maar tegelijk: het zijn voor ruim twintig jaar niet veel voorbeelden en ze zijn niet allemaal vollédig federatief. Bovendien, en dat lijkt het grootste probleem, steekt iedere keer die behoefte aan centrale sturing en organisatie de kop op. Schrikt het in balans houden van autonomie en onderlinge afhankelijkheid ons te zeer af? Of vinden we het moeilijk te sturen op verbinden en verbindingen en realiseren we liever? Het lijkt soms dat de federatieve aanpak alleen geschikt wordt geacht voor pilots, ontwikkelprogramma’s en creatief designen. Alsof men voor het serieuze werk liever bij het veilige en afgebakende blijft.
Daarmee laten we de echte kansen die federatief samenwerken biedt, liggen. Misschien helpt een eerlijke beschouwing van de voor- en nadelen om duidelijk te maken dat het federatieve model meer is dan een ontwikkelomgeving – en juist ook voor de praktijk van alledag kan zijn.
Voordelen van federatief werken
Vergeleken met de projectmatige aanpak heeft het federatief werken een aantal interessante voordelen.
Om te beginnen slingert het federatieve de innovatie verder aan: door het delen van data, kennis en expertise, komen we makkelijker op nieuwe ideeën en oplossingen.
Door het gebruik van gedeelde systemen en processen besparen we ook tijd en kosten en verhogen we de efficiëntie.
In een project is de uitval van partners al snel een probleem, maar in het federatieve net van partijen heeft het wegvallen van een deel veel minder impact. De veerkracht van de federatieve aanpak is daarmee groter.
Het omgekeerde geldt ook: aan een netwerk kunnen gemakkelijk nieuwe organisaties of afdelingen worden toegevoegd. Dat maakt dat het ook wat schaalbaarheid betreft wel goed zit met federatief werken.
Dan is er nog het voordeel van de integraliteit. Die kan in een federatieve aanpak floreren, omdat die de samenwerking tussen verschillende partijen stimuleert zonder een rigide, centrale controle. Hierdoor ontstaan oplossingen die op systeemniveau werken en meerdere belangen tegelijk dienen.
Het laatste maar zeker niet minste voordeel is dat met het federatieve model de publieke waarden, zoals duurzaamheid, inclusiviteit en eerlijke toegang, expliciet een plek kunnen krijgen. Die kunnen immers worden opgenomen in de afspraken – standaarden, protocollen en regels – van het federatieve model. Net zoals je bij het federatief data delen afspraken over bijvoorbeeld privacy en security kan opnemen, kan je bij federatief samenwerken afspraken over duurzaamheid, inclusiviteit etc. maken. Zijn die regels eenmaal vastgesteld en geborgd, dan kan het complete netwerk daar zijn voordeel mee doen. In plaats van alleen ‘privacy by design’ heb je dan een soort ‘deugdzaam by design’.
Belangrijkste uitdagingen
Deze voordelen passen bij uitstek in ons tijdsgewricht, waarin we flexibel, integraal en verantwoord aan snel opschaalbare oplossingen willen werken. Maar die voordelen komen met een prijs: het optuigen en onderhouden van de federatieve samenwerking gaat niet vanzelf.
Omdat er geen centrale autoriteit is, vereist federatief werken uitgebreide afspraken tussen de deelnemende partijen. Die bieden zoals we net uitlegden kansen en zijn in principe een voordeel, maar het opstellen van de standaarden, protocollen en regels is tijdrovend en complex.
Dan de (technische) implementatie ervan: als de bestaande systemen niet compatibel zijn, kunnen grote en dure aanpassingen nodig zijn.
Tot slot de naleving van de afspraken. Wanneer partijen zich niet aan de standaarden houden of protocollen verkeerd implementeren, leidt dat tot inconsistenties in gegevensuitwisseling, functionaliteit of maatschappelijke impact.
Federatief werken vereist dan ook de nodige commitment. Om de afspraken te blijven respecteren, ook die over duurzaamheid, inclusiviteit enzovoort. En om alle systemen up-to-date en effectief te houden. Het gaat immers om een langdurige samenwerking.
Daar komt bij dat federatief werken afhankelijk is van het vertrouwen tussen deelnemende partijen. We stelden dat als partijen wegvallen, de impact hiervan niet zo groot is. Maar als om welke reden dan ook het vertrouwen een klap krijgt, kan dat de samenwerking wel degelijk ondermijnen.
Een laatste nadeel dat vaak wordt genoemd, is de beperkte controle en sturing. De systemen en organisaties blijven immers autonoom en er is geen centrale partij die volledige controle heeft over het geheel. Dit kan als een probleem worden ervaren in situaties waarin snelle besluitvorming of uniformiteit vereist is.
Deze drempels zijn herkenbaar. De reflex is dan om terug te vallen op het bekende en overzichtelijke: wél centrale sturing. Maar daarmee drukken we die innovatie, efficiëntie, veerkracht, schaalbaarheid en integraliteit eruit. En hebben we die niet juist nodig als we werken aan bijvoorbeeld stedelijke gebiedsvernieuwing, aan cooperative, connected and automated mobility, of aan netwerkmanagement gericht op de brede welvaartindicatoren?
We hadden al vastgesteld dat de projectmatige aanpak sowieso niet geschikt is voor complexe, maatschappijbrede problemen. Geen enkele organisatie heeft alle kennis, kunde en expertise aan boord om de rol van eindverantwoordelijke op te pakken, laat staan om die uitdagingen zelfstandig aan te gaan. Dus zitten we met ons vakgebied niet sowieso in een situatie waar verschillende organisaties nodig zijn om vanuit deeloplossingen tot integrale oplossingen te komen? En ervan uitgaande dat we eerst en vooral goede resultaten willen: waarom zouden we wel vertrouwen op centrale sturing en minder op het leggen van verbindingen waaruit een plus een ineens drie kan worden?
CONCLUSIE EN LEESWIJZER
Laten we afsluiten met de geruststellende vaststelling dat projectmatig, centraal werken en federatief werken prima naast elkaar kunnen bestaan. Niet alle problemen zijn groots en meeslepend. En niet alle uitdagingen vereisen een brede, integrale aanpak. Dan moeten we het vooral niet moeilijker maken dan het is en ouderwets projectmatig werken.
Maar voor de problemen die wél multifactor en multiactor zijn, zou het goed zijn als we doorgaan op de weg van bijvoorbeeld DMI en NTM. We moeten de federatieve aanpak meer body geven en er ervaring mee opdoen. Niet te snel toegeven dus aan de reflexen naar regie en centraal, maar leren – ook van de fouten – en doorzoeken naar mogelijkheden voor een werkbare federatieve aanpak. Laten we er dan meteen op toezien dat publieke waarden als duurzaamheid, inclusiviteit en eerlijke toegang expliciet een plek krijgen in de afspraken en protocollen van de federatieve aanpak.
Met de navolgende artikelen leggen we hier alvast een bescheiden (kennis)basis voor.
Taoufik Bakri en Ronald van Katwijk gaan in hun bijdrage specifiek in op het federatief delen van data. Waarom lukt dat wel goed in bijvoorbeeld de zorg en het bankwezen, maar blijft ons vakgebied achter?
We laten de praktijk spreken: Arthur Keesen van het Nationaal Toegangspunt Mobiliteitsdata legt uit hoe bij hen het federatieve model vorm heeft gekregen.
Job Birnie en Jaap Groenendijk belichten de governance van federatief werken. Er is geen strakke regie, maar van vrijblijvendheid kan ook geen sprake zijn. Zij gaan daarom in op het vereiste organiseer- en verbindingswerk.
Interessant is ook de ‘case’ over verkeersveiligheid. Danny Vroemen, Jos Hengeveld en Robbert Lohman beschrijven een oplossing om de verkeersveiligheid op kruispunten te verbeteren – en hoe dat in een federatief model kan worden gegoten. Een mooie kans om praktijkervaring op te doen met het federatieve!
Dat is ook precies wat we nodig hebben de komende tijd: federatieve cases om ons deze wendbare en integrale manier van samenwerken eigen te maken.
____
De auteurs
Ing. Paul van Koningsbruggen is directeur Mobiliteit bij Technolution en redacteur van NM Magazine.
Dr. Taoufik Bakri is senior onderzoeker bij TNO.
